О целесообразности использования принципа наилучшего и наиболее эффективного использования в управлении национальными активами России

Россия неоспоримо обладает самыми богатыми в мире запасами полезных ископаемых, ее интеллектуальная собственность несомненно также могла бы занимать лидирующее положение в мире. И это далеко не весь перечень богатств нашей страны. Так почему же самое богатое ресурсами государство мира так небогато живет? Главным образом потому, что в экономике сохраняется социалистическая методология: сначала тактика, а потом стратегия, поскольку все более-менее серьезные экономические решения по-прежнему имеют в первую очередь политический характер. До сих пор не проведена структурная перестройка, отсутствует внятная экономическая политика, и, к сожалению, не уменьшается зависимость от мировой конъюнктуры цен на углеводородное сырье.

Сложившаяся ситуация в российской экономике – огромные активы есть, но используются крайне неэффективно – в значительной мере обусловлена отсутствием единого и непротиворечивого законодательного механизма, обеспечивающего, по нашей оценочной терминологии, реализацию принципа ННЭИ – наилучшего и наиболее эффективного использования, – а лучше сказать, принципа наилучшего и наиболее эффективного управления активами. Прежде всего нет механизма, обеспечивающего легитимное и выгодное государству и другим хозяйствующим субъектам прев- ращение материальных и, что не менее важно, нематериальных активов в ликвидные финансовые инструменты. С созданием такого законодательного механизма и после его принятия с внесением соответствующих изменений во все существующие многочисленные законодательные и подзаконные акты появится и другая методология: сначала стратегия, а потом тактика. В этот механизм, например под названием Федеральный закон «Об управлении национальными активами», безусловно, следует заложить принцип прямого действия, категорически и без изъятий запрещающий разрешительное нормотворчество исполнительной власти. Оценщики хорошо помнят пример реализации требования Федерального закона «Об оценочной деятельности», принятого в июле 1998 года: Правительству отпускалось 6 месяцев на введение лицензирования, введено же лицензирование оценочной деятельности было только в августе 2001 года.

В Федеральном законе «Об управлении национальными активами» целесообразно среди прочих учесть ряд соображений, во-первых:

должен быть разработан и законодательно закреплен единый критериальный алгоритм управления, позволяющий только наилучшее и наиболее эффективное использование национальных активов России.

Разумеется, не существует ни универсальной компьютерной программы, ни всезнающего мудрого гуру, который мгновенно мог бы выбрать наилучшее и наиболее эффективное решение. Поэтому речь должна идти именно о критериальном алгоритме, т. е. об обязательной последовательности действий при поиске ННЭИ – последовательности, в принципе известной любому квалифицированному оценщику. С сожалением приходится констатировать, что до настоящего времени поиск оптимальных решений в управлении национальными активами отнюдь не опирается на достижения экономической науки, в частности, такого ее раздела, как оценка. И чем более масштабным для страны является принимаемое (или, что не менее важно – не принимаемое!) экономическое решение, тем больше в нем будет внеэкономическая составляющая. Здесь можно привести много примеров, и один из них – самый масштабный, если не сказать, глобальный для России вопрос использования природных ресурсов будет рассмотрен в конце этой статьи. Но пока обратимся к менее дорогостоящей, но касающейся значительной части россиян проблеме пенсионных накоплений.

Сначала с большой помпой принимается решение о формировании накопительной части пенсии. Через короткое время становится понятным, что решение оказалось, мягко выражаясь, не совсем просчитанным, и для половины работающих людей это положение отменяется, но ведь отчисления производились больше года! Где гарантия, что его не придется отменять для всех граждан? Каким образом пенсионные фонды, в особенности государственный, смогут защитить пенсионные накопления от инфляции? Так и хочется крикнуть: автора! (и экспертов!!!). Можно предположить, что авторов этого комплекса противоречивых решений, во всяком случае номинальных, найти еще возможно, но что касается экспертов, то их мы не узнаем никогда, если они вообще были. А быть должны и те, и другие. Причем, чем более значимыми для страны являются принимаемые решения, тем более обоснованными должны быть проекты, квалифицированной их эксперти- за, прозрачным процесс принятия таких решений. Таким образом, во-вторых:

необходимо законодательно закрепить обязательность проведения независимой экспертизы всех материально и социально значимых для страны управленческих решений, причем процесс экспертизы должен осуществляться наиболее квалифицированными и компетентными в соответствующей области экспертами, имеющими общественное признание.

Здесь необходимо оговориться, что, поскольку машины времени у нас нет, все расчеты относительно будущего могут быть только вероятностными. Разумеется, даже самый квалифицированный эксперт не застрахован от ошибок. Но чем выше квалификация экспертов, тем более научно обоснованными и точными будут прогнозы. Во всяком случае переход от оценки будущих экономических проектов по принципу «нравится – не нравится» к анализу по принципу ННЭИ навсегда позволит устранить риск крупных экономических ошибок типа уже произошедшей приватизации по остаточной стоимости или, к счастью, не произошедшего переброса вод северных рек. Затраты же государства на проведение независимой экспертизы окупятся сторицей, хотя бы только благодаря максимально возможному снижению рисков принятия неверных экономических решений. Кстати, более чем десятилетний опыт отечественной оценки показал, что даже в наших, не самых стабильных экономических условиях, наиболее точным является основанный на прогнозировании будущего доходный подход, одним из основополагающих принципов которого является принцип ННЭИ. Причем от оценки по принципу «нравится – не нравится» нужно отказаться не только для будущих управленческих проектов, но и для осуществляемых и уже осуществленных.

При оценке эффективности управления прежде всего следует пользоваться критерием суммарной стоимости управляемых активов. Иными словами, для того чтобы эффективно управлять, необходимо не только знать, сколько стоят управляемые активы, но и как меняется их суммарная стоимость во времени. Поэтому, в-третьих:

необходимо законодательное введение понятия «динамика изменения стоимости активов» в качестве обязательного критерия эффективности управления национальными активами.

В этой концепции под стоимостью активов конечно же может пониматься только рыночная, а не какая-нибудь бухгалтерская стоимость. Поскольку речь идет о национальных активах, то рассмотрение их рыночной стоимости и тем более ее динамики естественным образом подталкивает к рассмотрению управления государством своими активами как нормального управления бизнесом. А это область достаточно исследованная. Во всяком случае на эту тему написано немало хороших книг, а главное, имеется успешная отечественная практика оценки. Разумеется, я не призываю рассматривать государство в целом как бизнес. Но по большей части в государственном управлении экономикой должно быть выделено и, соответственно, может быть оценено то, что на современном языке называется бизнес-процессами. Поэтому, в-четвертых:

необходимо законодательное закрепление понятия «бизнес-процессы» в области управления национальными активами.

Особое внимание хотелось бы обратить на управление финансовыми активами. Принятие закона, предписывающего только наилучшее и наиболее эффективное управление активами, создаст однозначно расставляющий приоритеты законодательный механизм. Будут исключены противоречия такого рода, когда, например, интеллектуальная собственность при постановке на баланс предприятий существенно повышает инвестиционную привлекательность, но возникающие при этом налоговые обязательства пускают стратегически выгодный и государству, и предприятиям процесс «под откос» в угоду тактическому – фискальному. Таким примерам несть числа. Достаточно упомянуть многократное снижение инвестиционной привлекательности страны из-за конъюнктурных игр с прода-жей-непродажей земли или долговременное ухудшение управляемости промышленностью из-за восьмилетней непереоценки основных фондов ради повышения массы налога на прибыль. Итак, в-пятых:

законодательный императив наилучшего и наиболее эффективного управления должен касаться управления всеми активами государства без исключения.

Попутно заметим, что неплохо было бы просчитывать экономическую эффективность и политических решений с тем, чтобы иные, на первый взгляд блестящие, тактические политические ходы благодаря своим отрицательным экономическим последствиям не приводили бы в итоге к стратегическому проигрышу. Хотя эта тема и выходит за рамки настоящей статьи, нельзя не отметить несомненное наличие обратной связи, тем более заметной, чем более масштабными являются экономические последствия политических решений.

Разумеется, список этих «во-первых», «во-вторых» и т. д. может быть продолжен. Здесь обозначено только направление вектора движения к оптимизации управления активами, но это – вектор долговременной экономической стратегии, которая позволит реализовать наш замечательный принцип ННЭИ в управлении национальными активами России, которые, слава Богу, пока еще составляют сотни триллионов долларов. И чем раньше удастся начать двигаться в обозначенном направлении, тем лучше. Ведь с начала девяностых годов прошлого века уже удалось «успешно» спустить сотни миллиардов долларов (вспомним первичную приватизацию, проведенную без оценки по бухгалтерской остаточной стоимости или путем инвестиционных конкурсов – конкурсов невыполненных обещаний). Все это стало возможным в значительной степени благодаря правовой непроработанности в области управления национальными активами.

Как уже было отмечено, самый дорогостоящий национальный актив России – это природные ресурсы. Чтобы превратить их из тормоза (во всяком случае психологического – зачем мучаться с переработкой, а тем более с инновациями, когда можно продавать сырье) в двигатель экономики, придется отказаться от коррупционно-ориентированной разрешительной системы природо- пользования. Вспомним недавний случай, когда уже снятый с должности министр подписал за вечер более шестидесяти лицензий на разработку полезных ископаемых. Уже один этот факт делает понятным ответ на вопрос, почему все наши прежние предложения в адрес Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) о внедрении независимой стоимостной оценки остались без ответа. Рискнем от имени независимых оценщиков сделать еще раз предложение государству по реализации принципа наилучшего и наиболее эффективного использования природных ресурсов, в частности минерально-сырьевых. Впервые оно было нами изложено в 2002 году в статье «Стоимостная оценка – эффективный инструмент повышения отдачи минерально-сырьевого комплекса»1 и состоит из трех независимых частей:

Часть 1 . Установление зависимости стоимости недропользования от рыночной стоимости месторождения, проведение стоимостной оценки месторождений до проведения конкурсов и аукционов на право недропользования.

Ожидаемый эффект – увеличение доходов бюджета по сравнению с заведенным порядком в разы. Введение обязательной стоимостной оценки до начала промышленной эксплуатации позволит определить реальную рыночную стоимость месторождений, создать одинаковые финансовые условия для претендентов на недропользование и, таким образом, исключить из процесса всякого рода лоббистов и посредников. Существующая законодательная база (статья 23-1 Федерального закона «О недрах» «Геолого-экономическая оценка месторождений полезных ископаемых» и статья 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности» «Обязательность проведения оценки объектов оценки») в принципе позволяет перейти к этому порядку уже сегодня.

Часть 2. Внедрение в практику природопользования концессионных договоров.

В начале прошлого века именно продуманная политика царского правительства по введению концессий сделала Россию самой инвестиционно привлекательной, и как следствие, – самой интенсивно развивающейся страной мира.

Ожидаемый эффект – многократное увеличение инвестиций в связи с долговременной стабильностью и прозрачностью условий для инвесторов. Законодательная база пока отсутствует – проект Федерального закона «О договорах концессии с иностранными и российскими инвесторами» отклонен во втором чтении предыдущим составом Государственной Думы. Хотелось бы надеяться, что у нового состава законодателей наступит понимание того, что введение концессий – это, с одной стороны, предотвращение приватизации огромных государственных активов, а с другой – цивилизованные долговременные условия для частных инвесторов. В случае принятия закона о концессиях в соответствии со статьей 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности» одним из первых этапов его реализации должна стать независимая рыночная оценка сдаваемых в концессию месторождений, причем не только на весь период концессии, но и учитывая цену вопроса на постпрогнозный период. В противном случае, как показывает печальный опыт, потери государства могут оказаться больше доходов. Причем в силу того, что рассматриваемые активы являются убывающими, потери будут невосполнимыми.

Часть 3. Введение стоимостной оценки неразрабатываемых месторождений с последующим их использованием в качестве ликвидных финансовых активов.

Ожидаемый финансовый эффект сравним с эффектом от введения концессий. А главное – это то, что фактически из воздуха, за счет реализации нижеизложенной мысли могут появиться абсолютно новые для нашей экономики финансовые активы. Для этого разведанные и подтвержденные запасы нужно оценить, затем формализовать, т. е. оформить в виде ценных бумаг и использовать в качестве финансовых инструментов, например залоговых обязательств, для привлечения инвестиций. При этом, кстати, стоимость месторождений не только не будет уменьшаться, как в случае добычи, а, скорее, возрастать. Да и с экологией будет все в порядке. Предлагаемая схема широко используется за рубежом, но в России пока не применяется. Существующая законодательная база (федеральные законы «Об акционерных обществах» и «О залоге») потребует незначительных дополнений, в частности решения Правительства Российской Федерации о допустимости залога месторождений. Такая практика существует даже в некоторых странах бывшего соцлагеря, например в Монголии. По данным МПР России, в настоящее время в России 88–90 процентов месторождений пока не разрабатываются и, следовательно, фактически никак не используются, поэтому можно предположить, что при грамотной постановке дела эффект будет не только чисто экономическим. Может быть, значительную долю природных запасов России удастся сохранить для грядущих поколений в первозданном виде. Причем доход, приносимый государству неразрабатываемыми природными запасами, форма- лизованными в виде ценных бумаг, со временем, как уже было сказано, будет только возрастать.

Первое, что можно услышать от чиновников в ответ на такого рода предложения: «А где мы возьмем деньги на оценку?». Так вот, для государства предлагаемые механизмы реализации принципа ННЭИ в управлении минерально-сырьевым комплексом в отношении оценочных работ могут быть беззатратными, поскольку оплата работ по проведению как геолого-экономической, так и стоимостной оценки в качестве обременения может быть включена в стоимость лицензии на недропользование, договора концессии или дохода по ценным бумагам.

В заключение хотелось бы сказать, что, как видно из предыдущего примера, можно начинать применение принципа ННЭИ и с отдельных видов активов. Одно лишь это даст весомый вклад в развитие экономики. Но настоящего процветания Россия достигнет, только внедрив принцип ННЭИ в государственное управление национальными активами в целом.

Уважаемые господа!

Для оформления подписки на издания, включенные в каталог «Пресса России», Вы можете обратиться в ООО «ААП «Коммерсант Курьер» в следующих городах:

Казань: (8432) 91-09-82/83 (тел. «ААП «Коммерсант-Курьер»),

(8432) 910-910 (тел. филиала), komcur@komcur.ru

Уфа: (3472)79-99-24,74-34-72, ufa@komcur.ru

Пермь: (3422) 40-89-68,40-89-70, komkur@perm.ru

Вы можете подписаться на любое издание в любое время и на любой срок !