О дефамилизации в семейно-демографической политике Российской Федерации

Современная Россия является восприемницей советской социальной политики не столько в плане продолжения каких-то конкретных мер социальной защиты семей с детьми, хотя эти меры во многом воспроизведены – продолжены – восстановлены, сколько в плане идеологии. Если на преемственность в плане конкретных мер социальной защиты семей с детьми уже указывали (хотя бы в силу их очевидности), то об идеологической преемственности этой политики в отношении семьи пока сказано не много.

Достойно внимания то, что само понятие семейной политики в истории российской государственности появилось лишь в 80-е гг. ХХ века, и определялось как практика социально-демографической политики ¹ . То есть, термин семейная политика, несмотря на широкое использование в международных и национальных документах, в нашей стране стал использоваться и в отечественной научной литературе, и общественно-публицистических дискуссиях только в 80-е г. ХХ века. Показательно, что термин «семейная политика» был впервые использован в 1989 г., когда разрабатывалась программа «Семейная политика СССР в 90-е годы». Надо отметить, что это был первый государственный документ, целиком и полностью посвященный семейной политике, до этого специальные государственные программы по семейной политике не принимались.

С.В.Дармодехин, говоря о советской социальной политике в отношении института семьи, отмечает, что эта политика «всегда была ограниченной, не носила системного характера, отождествлялась с социальной политикой. Институциональные интересы семьи в государственной деятельности специально не выделялись и

* Статья подготовлена в рамках гранта Санкт-Петербургского института психологии и социальной работы на поддержку научно-исследовательских работ в 2009 году.

не учитывались» ² . В пользу вышеприведенного тезиса о том, что семья как самостоятельная ценность никогда не была приоритетом советской политики , свидетельствует целый ряд исследований ³ .

Очевидно, что в советское время существовал ряд государственных мер поддержки семьи, детства и материнства, иной вопрос, на чем они фокусировались. Исследования по истории отечественной политики в отношении семьи показывают, что советская семейная политика «была сосредоточена на вопросах регуляции брачно-семейных отношений работающих женщин и на вопросах охраны и материальной поддержки материнства и детства» ⁴ , иначе говоря, советская семейная политика по существу, поддерживала не семью, а только работающих женщин-матерей. Именно в советский период сформировалась та модель семьи, которая существует и сейчас: модель семьи с двумя работающими на формальном рынке труда родителями. Кроме того, именно в советский период был принят ряд законодательных мер в поддержку материнства: отпуск по беременности и родам с сохранением рабочего места, ежегодный отпуск летом работающим матерям, пособия по беременности и родам, пособия по уходу за ребенком, оплачиваемые больничные листы при болезни ребенка, и т.д. Так же следует учесть, что именно в советский период сложилась существующая и поныне система сервисной поддержки материнства и детства: женские консультации, роддома, детские поликлиники, молочные кухни, детские ясли и детсады.

Социологи Е.Здравомыслова и А.Темкина определили специфику обозначенных семейных практик в советский период как базовый гендерный конmракm «работающей матери» ⁵ в рамках советской гендерной системы. Речь идет о последовательной поддержке работающих женщин с детьми, поддержке и институциональной, и идеологической. Поддержка государства выражалась в предоставлении женщинам с детьми ряда социальных гарантий и льгот. И основной особенностью этой институциональной поддержки являлось то, что государством поддерживалась не семья, а именно женщина с ребенком/детьми.

При разговоре о советском периоде семейной политике не стоит фиксировать внимание только на достижениях организованной государством институциональной поддержке материнства. Необходимо напомнить, что наряду с указанными мерами поддержки материнства и детства, семейная политика советского государства включала в себя, на протяжении десятилетий, ряд мер, разрушавших семью как социальный институт: легализация аборта, облегчение процедуры развода, существование, вплоть до середины 30-х гг., легализованных нетрадиционных форм семейных союзов (гражданский брак, гомосексуальные союзы, тройственные союзы, семьи-коммуны, и т.д.)6, а так же существовавшая в советское время практика вмешательства в дела семьи общественности и государства, связанная с отсутствием идеи семьи как сугубо частного, интимного пространства. В виду этого двойственность советской семейной политики состояла в сосуществовании в системе социального обеспечения принципов nа-mернализма и дефамилизации. Оба принципа не были явными в дискурсе о мерах поддержки семьи и детей, в виду того, что сама социальная политика не имела дискурса (оформленного публичного объяснения). Напомним, что само понятие социальной политики в СССР отсутствовало, хотя система социального обеспечения была весьма разработанной.

Таким образом, осуществлявшаяся в отношении семьи политика советского государства была сосредоточена:

• 1)    на вопросах регуляции брачно-семейных отношений работающих женщин;

• 2)    на вопросах охраны и материальной поддержки материнства и детства.

Вплоть до 90-х гг. ХХ века можно выделить следующие аспекты политики в отношении семьи:

• •    государственная политика в отношении семьи была крайне политизирована и противоречива;

• •    материнство понималось как важная социальная и государственная функция женщин, поэтому государство поддерживало материнство и морально, и материально;

• •    государство брало на себя львиную долю ответственности за воспитание, образование, охрану здоровья детей;

• •    меры государственной поддержки были адресованы не семье, а работающей матери.

Отметим, что, существовавшая в советский период система мер защиты и поддержки работающих матерей, не случайно называлась системой поддержки и защиты материнства и детства, ибо она защищала интересы работающей матери и ее ребенка, а не семьи в целом. Сформированная в советский период система поддержки работающих матерей сложилась в эпоху ускоренной модернизации, и была призвана решать отнюдь не проблемы семьи в модернизируемом обществе, а проблемы государства, которое стремилось максимально использовать все возможные трудовые ресурсы, прежде всего через всеобщую занятость. Государству была необходима дополнительная рабочая сила и женщины как дополнительный трудовой ресурс. Исследователь Т.Журженко называет существовавшую в советский период систему социального воспроизводства мобилизационной системой, суть которой состояла «с одной стороны, в максимальном задействовании женщин в качестве трудового ресурса, необходимого для развития промышленности, а с другой – в использовании государством женской функции биологического воспроизводства для возобновления трудовых ресурсов» ⁷ . Указанная модель сохранялась до конца существования советского государства.

1990-е годы: переход к социальной политике либерального типа

Ситуация значительным образом изменилась начиная с 90-х годов ХХ века, когда в результате ряда структурных изменений, существовавшие в советский период меры социальной поддержки семей с детьми были или отменены, или трансформированы по мере формирования той социальной политики, которая получила название либеральной. Под либерализмом в социальной политике понимают систему мер и индивидуальных свобод, предоставляющих личности максимальное количество шансов для самореализации: «в центре внимания либерализма – личность с ее прирожденными и неотъемлемыми правами, прежде всего на независимость, свободу действий, выбора» ⁸ . Ключевым понятием либеральной социальной политики становится отказ от насильственных мер, предоставление самостоятельного выбора, свободы и независимости. Действительно, осуществлявшаяся в нашей стране с начала 90-х годов политика в отношении семьи отличается отказом от тех насильственных мер, которые осуществлялись в советский период. Речь идет об отказе от обязательной трудовой повинности, отказе от идеологии эмансипации, отказе от вмешательства в семью и семейные отношения. Можно сказать, что с начала 90-х годов государство в нашей стране отказалось от патерналистских импульсов в отношении семьи. Семья в нашей стране стала пониматься как территория индивидуального, частного пространства, что вполне соответствует либералистскому дискурсу.

Произошедшие с начала 90-х годов изменения мер социальной поддержки семей с детьми, касаются как законодательных мер нового государства, так и ряда реалий практики осуществления социальной политики. В рамках нашей темы, прежде всего, укажем, что в трудовом законодательстве произошли изменения, касающиеся работающих женщин-матерей.

В ноябре 2001 года был принят, а в феврале 2002 года вступил в силу новый Трудовой кодекс. В этом кодексе впервые в отечественном трудовом законодательстве права работников, имеющих детей, выделены в особую группу прав. Причем речь идет не только о женщинах с детьми, ибо охрана материнства и детства была одним из приоритетов советской социальной политики. Речь идет буквально обо всех лицах, имеющих семейные обязанности в связи с уходом, обеспечением и воспитанием несовершеннолетних детей: мужчин-отцов, любых родственников, взявших на себя обязанности по опеке и попечению над несовершеннолетними детьми. Таким образом, расширен круг лиц с семейными обязанностями, законодательные нормы стали более сензитивными к многообразию жизненных ситуаций, связанных с рождением и воспитанием детей.

Для всех лиц с семейными обязанностями в новом ТК установлены особые нормы охраны труда и особые нормы регулирования труда, то есть, такие нормы охраны труда и его регулирования, которые не имеют работники, не имеющие детей.

Исследователь И.Я.Киселев дифференцирует эти нормы охраны и регулирования труда следующим образом:

• 1)    нормы, распространяемые на женщин, в связи с особенностями их организма; такие нормы юристы называют «гендерными» нормами (речь идет о всякого рода ограничениях и запретах работать на вредных и/ или опасных производствах или условиях труда);

• 2)    нормы, дающие гарантии и льготы в связи с беременностью и родами – nеринаmальные/декреm-ные нормы ;

• 3)    нормы, предоставляемые женщинам и другим членам семьи в связи с выполнением ими семейных обязанностей, связанных с наличием детей (отпуска по уходу за ребенком, больничные по уходу за ребенком и т.д.) ⁹ - нормы социального обесnечения .

Эта совокупность новелл в новом ТК позволяет расширить круг лиц, получающих льготы в связи с уходом за ребенком. Теперь на уровне законодательства льготы социального обеспечения, связанные с выполнением семейных обязанностей, включают не только мать, но и отца ребенка, а также и других лиц, ухаживающих за ребенком. Таким образом, впервые в отечественной законодательной практике попытались учесть многообразие жизненных сценариев семей с деmьми . Российское общество вошло в такую социальную ситуацию, в которой сосуществуют и умножаются самые различные варианты неполных семей: отец + ребенок/дети, совершеннолетний родственник + ребенок/дети. Быстрый рост неполных семей обозначил контраст между семьей нуклеарного типа как «нормальной» семьей и новой социальной организацией, характеризуемой альтернативностью структурных типов семьи. (Еще в 1980 году американский социолог Тоффлер указывал: «когда три психиатра … попытались составить карту разнообразия типов семьи, исследованных в одном бедном негритянском районе Чикаго, они установили не менее 86 типов различных сочетаний «взрослых», включая многочисленные типы семьи «мать и бабушка», «мать и тетка», «мать и отчим», «мать и другие» ¹⁰ .)

Следует отметить, что большинство законодательных норм, защищавших в советское время на рынке труда женщин-матерей, остались практически без изменений. Так, сохранен и отпуск по беременности и родам с сохранением рабочего места, и ежегодный отпуск летом работающим матерям, и пособия по беременности и родам, и пособия по уходу за ребенком, и оплачиваемые больничные листы при болезни ребенка.

Но главное в том, что изменился работодатель: государство перестало быть основным работодателем, появился частный работодатель, который выплачивает социальные выплаты из собственной нормы прибыли. Работодатели всячески стараются уйти от этих выплат в социальные фонды: переход к черной и серой заработной плате, пресловутые обязательства о не уходе в декретный отпуск, и другие разного рода уловки. Поэтому изменение фигуры работодателя сопровождалось изменением отношения этого работодателя к законодательным нормам о лицах с семейными обязанностями. Именно поэтому, несмотря на существующие государственные меры защиты матерей и иных лиц с детьми, часть работодателей так или иначе действует вразрез существующему Трудовому кодексу. Так, согласно результатам исследования по изучению опыта совмещения профессиональных и семейных обязанностей женщинами с детьми-дошкольниками в Москве 2007 года: «Пользуясь тем, что многие сотрудницы не знают свои права, предприятие способно уклоняться в открытой или скрытой форме от положенных по закону выплат или же от предоставления специальных условий труда для беременных женщин или женщин с малолетними детьми. Примерами такой дискриминации являются:

• •    невыплата установленных законом денежных сумм в связи с выходом в отпуск по беременности и родам;

• •    невыплата в связи с выходом в отпуск по беременности и родам квартальных премиальных, предусматри-

• в аемых политикой фирмы для всех сотрудников;

• •    вынужденное увольнение «по собственному желанию»;

• •    завышение функциональных обязанностей без соответствующего повышения заработной платы;

• •    понижение заработной платы при неизменившемся объеме функциональных обязанностей;

• •    отказ в предоставление гибкого или сокращенного графика работы в последние месяцы беременности;

• •    несанкционированное понижение работницы в должности, при возвращении из отпуска по уходу за ребенком, в зависимости от срока возобновления ее рабочей деятельности;

• •    отказ в переводе сотрудницы на более легкие виды работ…» ¹¹ .

Таким образом, появление нового работодателя – частного капитала - сопровождалось новыми рисками и угрозами: надо учитывать, что в современной России далеко не все трудовые отношения теперь контролируются государством, появилась реальная угроза безработицы, и работающие матери, и все лица с детьми, вынуждены вступать в ряд компромиссов с работодателем для сохранения рабочего места ¹² .

Кроме того, следует отметить, что на сегодняшний день в РФ сложилась достаточно нетипичная ситуация между законодательным творчеством государства и восприятием этих инициатив в обществе. Ведь с точки зрения социологии права, нормы права отражают общественные нормы, ценности, представления о справедливости. Не типичность ситуации выражается в том, что государственная и правовая мысль идет с опережением общественных умонастроений или не совпадает с ними. Можно уверенно сказать, что сам факт введения в 2000 г. нового ТК, в котором расширен круг лиц, получающих те или иные льготы в связи с уходом и воспитанием ре-бенка/детей, - не был должным образом представлен обществу со стороны государства.

Но дело не только в слабой пропаганде или информировании государством о своих законодательных новациях, но и в том, что общество ожидает от государства новаций иного рода. Общество не знает и не слышит, что ему говорит государство, не вследствие своей неграмотности, а вследствие того, что ожидает от государства законодательных инициатив в ином направлении. Представляется возможным сказать, что в обществе по-прежнему господствуют представления о том, что работа по уходу и воспитанию детей выполняется только женщиной-матерью. В нашем обществе сложилась и устойчиво функционирует именно такое понимание роли женщины в семейных отношениях. Поэтому от государства ждут законодательных инициатив, адресованных женщинам, а меры, направленные на учет многообразия жизненных ситуаций семей с несовершеннолетними детьми не воспринимаются и не осознаются. Это частный случай отставания общественных умонастроений о норме и справедливости от государственных инициатив.

Такое несовпадение предложений государства в области социальной защиты семьи и детства с ожиданиям общества отчасти обусловлено устойчивостью nаmmер-на женских mрудовых сmраmегий. За последние 20 лет мы видим появление новых профессий, новых форм трудовых контрактов, новых трудовых стратегий, но не менее значимо фиксировать и те ситуации, где новаций не произошло. Если взять во внимание то, что в современной РФ доля работающих женщин трудоспособного возраста по-прежнему высока, а сочетание трудовой активности и материнства – осознанная стратегия большинства работающих женщин, то можно ответственно сказать: сложившиеся в советский период паттерны женских трудовых стратегий не изменились.

Консервацию паттернов женских трудовых стратегий можно объяснить сочетанием ряда объективных и субъективных причин. К объективным причинам такой консервации относится и необходимость второй семейной заработной платы в семье, и необходимость экономической независимости от мужа и других членов семьи, а к субъективным причинам можно отнести как желание самореализации в профессиональной деятельности, так и отсутствие в нашей стране идеологии матери-домохозяйки.

Итак, ситуация на рынке труда в современной РФ характеризуется изменением фигуры работодателя с сохранением паттернов женских трудовых стратегий. При этом законодательные нормы, защищающие положение женщин матерей на рынке труда также остались без изменений.

Все меры государственной семейной поддержки подразделяются на федеральные, региональные и муниципальные меры поддержки семей с детьми. В основе разделения - принцип софинансирования мер.

Федеральные меры поддержки семей с детьми: утром дети – вечером деньги. С середины 2000-х годов в РФ появляются новые законодательные меры, направленные на поддержку семей с детьми. Но эти новые меры не означали фамилизацию социальной политики: эти меры направлены, по замыслу законодателя, на улучшение демографической ситуации путем стимулирования рождаемости. В этих законах не только расширен перечень лиц, имеющих право на получение ряда пособий по уходу за ребенком, но и новый вид пособия - единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, право на которое получает один из усыновителей или опекунов, или приемных родителей.

В 2006 году был принят федеральный закон «О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей» (ФЗ №256), призванный, согласно официальной риторике, так же стимулировать рождаемость. Этот закон, так же как и Постановление Правительства РФ № 873 от 30 декабря 2006 г. «О порядке выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал» установили новые дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей. ФЗ № 256 предусматривает выделение материнского капитала в размере 250 тыс. рублей женщине (или отцу или усыновителю), родившей или усыновившей второго (третьего и последующего) ребенка.

Эти меры государственной поддержки семей, имеющих детей, действительно являются и беспрецедентными, и не ординарными. Прежде всего, впечатляет сумма: 250 000 рублей с 1.01.2007 г., с последующей ежегодной индексацией. На беспрецедентный характер этих законодательных мер указывает тот факт, что средства материнского капитала не являются обычными государственными пособиями, выплатами или компенсациями и потому не подлежат налогообложению, т.к. освобождаются от налогообложения на доходы физических лиц13. Обра- щает внимание и целевой характер расходования средств материнского капитала, которые можно будет использовать только по трем направлениям:

• 1)    на приобретение жилья с использованием ипотеки или иных систем кредитования;

• 2)    на все виды образования, включая плату за дополнительные услуги, предоставляемые образовательным учреждением;

• 3)    на накопительную часть пенсии.

Материнский капитал будет выдаваться женщине независимо от даты рождения первого ребенка, но только один раз. Право распоряжаться средствами материнского капитала возникает по прошествии 3 лет с момента рождения или усыновления. Интересно, что в законе оговорен период действия программы – 10 лет, начиная с 1 января 2007 года. К 1 января 2017 года, проанализировав результаты и эффекты действия программы, государство должно принять решение о возможности и целесообразности ее продолжения.

Программа финансирования закона о материнском капитале действует всего 2,5 года, статистические данные пока накапливаются и еще ждут своего исследователя. Отметим, лишь, что заявленная законодателем цель - повышение рождаемости в стране путем предоставления семьям в связи с рождением второго и последующих детей, материнского (семейного) капитала, критикуется как политиками, так и исследователями социальной политики.

Региональные меры поддержки семей с детьми: больше детей – больше компенсаций . Помимо указанных федеральных мер, направленных на поддержку семей с детьми, существуют и региональные меры. К таковым относятся компенсационные выплаты родителям за содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении. Так, Постановлением Правительства РФ № 846 от 30 декабря 2006 г. «О порядке и условиях предоставления в 2007 г. финансовой помощи из федерального бюджета в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования» определено, что данные субсидии предоставляются бюджетами субъектов РФ. Согласно этому постановлению, размер компенсации зависит от количества детей в семье: компенсация на одного ребенка составляет 20% от платы, если в семье два ребенка, то компенсация составляет 50%, а если три и более — 70%.

Муниципальные меры поддержки семей с детьми: хотите помощи – деградируйте. Согласно исследованию П. Беспрозванной, социальная политика петербургских муниципалитов ориентирована не на проведение самостоятельной политики с выделенными и осознанными приоритетами и целями, а на получателей помощи14. Причем получатели этой помощи - электорально целевые группы (пенсионеры, блокадники, участники ВОВ, инвалиды и т.д.). Разносторонность и вариа- тивность этой помощи не делает ее фокусированной на какой-то отдаче. Это обусловлено тем, что социальная, в том числе семейная, политика городских муниципалитетов отличается противоречивостью, дробностью, «ло-скутностью», отсутствием внятных выработанных критериев и приоритетов.

Особенность муниципальных мер поддержки семей с детьми обусловлена особым статусом муниципальной власти. Ведь местное или муниципальное самоуправление в РФ, согласно Конституции – предмет совместного ведения РФ и субъекта РФ. В статье 12 Конституции указано, что муниципальное самоуправление – самостоятельная, независимая от государства форма осуществления власти населением, т.е., МСУ – это негосударственная структура, ибо органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В области семейной политики выделяются следующие формы работы органов МСУ:

• •    работа по организации и осуществлению опеки и попечительства , во исполнении перечня предметов ведения МСУ. В рамках этой работы организовываются четкие формы взаимодействия между районными структурами социального обеспечения и органами МСУ.

• •    оказание материальной помощи малообеспеченным семьям с несовершеннолетними детьми. Помощь оказывается продовольствием, вещами, организацией подарков к праздникам, бесплатного питания, прямая денежная помощь в экстренных случаях.

Мы видим, что органы МСУ работают только с проблемными и кризисными семьями, являющимися потребителями социальной помощи . Проблемная семья – члены (член) которой находятся в трудной жизненной ситуации и которая не может самостоятельно справиться с проблемой. Кризисная семья – семья, требующая срочной социальной помощи (это определения ВОЗ).

В перечне предметов ведения органов МСУ содержатся следующие пункты: «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования», а так же «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения». Организация работ по этим двум пунктам перечня предметов ведения ОМСУ способна восполнить меры помощи семье, осуществлявшиеся в советское время из ФОП и направленных на помощь работающим родителям несовершеннолетних детей. К этим мерам помощи относятся:

• •    организация групп продленного дня и в школе, и в детском саду,

• •    организация внешкольного образовательного и оздоровительного досуга,

• •    организация летнего городского и загородного отдыха школьников, работы подростков, и т.д.

Эти, и подобные им социальные услуги на сегодняшний день значительно сокращены и в объеме предоставления, и в объеме финансирования. Если исходить из того, что семья является социальной ценностью, то именно эти виды услуг как раз и способствуют ее укреплению, не приводя ее к девиациям, когда семья становится проблемной, и нуждается в социальной помощи.

Завершая разговор об эволюции мер современной социальной политики в отношении семей с детьми, напомним, что социальная политика в отношении семьи в советский период определялась такими чертами как патернализм и дефамилизация. Переход к либеральным мерам социальной политики априори предполагает отказ от патернализма и переход к фамилизационным мерам социальной политики (ибо семья является внятной и артикулированной либеральной ценностью) на всех трех уровнях. Но являются ли меры современной социальной политики на всех трех выделенных уровнях либеральными и фамилизационными, это еще вопрос, ибо отказ от дефамилизационных мер, не означает, что эти меры стали автоматически фамилизационными. Надо иметь в виду, что государство провозгласило курс на повышение рождаемости, а не на поддержку перспективной модели семьи.