О едином документе территориального планирования агломерации

DOI:

Значительная часть российского населения проживает в городах. Российские города демонстрируют высокие темпы социально-экономического развития, предоставляя горожанам разнооб- разные возможности самореализации и обеспечения высокого уровня качества жизни. Именно в крупных городских агломерациях реализуются самые современные и эффективные решения территориального планирования, что обусловлено сравнительно широкими инвестиционными возможностями городских образований. Важно отметить, что территориальное планирование агломерации становится все более важным инструментом для оптимизации использования земельных ресурсов, улучшения инфраструктуры, снижения экологического воздействия и создания комфортной городской среды для жителей.

Сложившийся мировой тренд на урбанизацию привел к появлению большого опыта территориального планирования агломераций, а также к их обширному нормативно-документационному обеспечению. В связи с этим цель статьи – выработка некоторых предложений по совершенствованию территориального планирования российских агломераций.

Вопросы территориального планирования агломераций

Вопросы территориального планирования агломераций исследовались различными учеными, российскими и зарубежными. Так, Э. Тоф-флер в своей книге «Шок будущего» предпринял попытку описать ключевые тренды развития градостроительства и урбанистики [Тоф-флер, 2008]. Коллектив авторов, состоящий из ученых-архитекторов, провел интересное исследование работы советских авторов XX в. [По-долинный и др., 2011]. С.С. Жуйков изучил возможности проявления синергии в сфере архитектурного планирования [Жуйков, 2011]. Т.В. Крам-кова систематизировала тенденции современного законодательства в сфере пространственного городского планирования [Крамкова, 2013]. Взаимосвязь стратегий пространственного и социально-экономического развития муниципального образования подробно анализировала Т.С. Хакимова, что обеспечило формирование единого вектора развития современных общественных пространств [Хакимова, 2018]. Научный интерес также представляет зарубежный опыт территориального развития. Например, представленный в мастер-плане муниципального развития города Калгари [План муниципального развития, 2017].

Методические аспекты разработки ДПР городских агломераций

Правительством страны утверждены Методические рекомендации по разработке долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городс- ких агломераций (далее – ДПР; Методические рекомендации) [Приказ Минэкономразвития РФ № 669, 2023].

Согласно Методическим рекомендациям, разработка ДПР состоит из трех этапов.

На 1-м этапе обосновываются границы агломерации, в отношении которой формируется ДПР. Городская агломерация не включает опорные населенные пункты и прилегающие к ним сельские территории [Распоряжение Правительства РФ № 4132-р, 2022].

На практике, применительно к Республике Татарстан, например, это означает, что, исходя из указанной рекомендации, при разработке ДПР Казанской агломерации не следует рассматривать и включать в проектную часть ДПР объекты по Высокогорскому муниципальному району, поскольку 46 сельских населенных пунктов данного муниципалитета, включая с. Высокая гора, входят в Перечень опорных населенных пунктов (Минсельхоз Татарстана на региональном уровне уполномочен формировать инфраструктуру опорных территорий) [Распоряжение Кабинета Министров ... , 2023].

Так, в Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 г. в разделе «Концепция пространственного развития» Атнинский муниципальный район включен в состав Казанской городской агломерации (Минэкономразвития России не включает Атнинский муниципальный район в Казанскую агломерацию на том основании, что составляющие его населенные пункты также в числе опорных населенных пунктов и относятся к сельской агломерации) [Стратегия социально-экономического ... , 2019].

На 2-м этапе разработки ДПР выявляются отставания и дефициты в трудовых ресурсах, в инфраструктурной обеспеченности городской агломерации. Проводится анализ текущего и прогнозного социально-экономического развития городской агломерации, по результатам анализа в ДПР должны быть включены целевые результаты ДПР (проектная часть).

На 3-м этапе разработки ДПР формируются конкретные мероприятия ДПР с ранжированием по источникам финансирования и приоритезацией подлежащих реализации проектов.

ДПР разрабатывается на период не менее 7 лет. К проекту ДПР рекомендуется прилагать обосновывающие материалы с оценками социально-экономической эффективности намеченных к реализации мероприятий.

Отдельного механизма финансирования реализации ДПР агломераций не предусмотрено. В качестве механизма реализации ДПР предполагается приоритезация в рамках существующих госпрограмм РФ и использование «инфраструктурного меню» (в качестве источника финансирования – инвестиционные бюджетные кредиты). Чтобы претендовать на получение указанных мер поддержки, в условиях действующих бюджетных правил, подготовка и принятие ДПР помогает субъектам Российской Федерации: выявить ключевые потребности, драйверы и ограничения развития агломерации; подготовить обоснования мероприятий и оценить эффекты от их реализации; подготовить необходимые обоснования мероприятий; оценить эффекты от реализации мероприятий; претендовать на получение указанных мер поддержки.

Авторы провели сравнительный анализ документационного обеспечения ДПР (см. таблицу).

Таблица

Сравнительный анализ структуры документационного обеспечения ДПР

Структура ДПР	Документационное обеспечение ДПР (Минэкономразвития РФ)
I. Показатели социальноэкономического развития и их прогнозные значения к 2026 году и к 2030 году.	1.    Описание состава и границ агломерации (обоснование границ городских агломераций): 1.1.    Описание и обоснование состава агломерации, границ агломерации: –    принятые нормативно-правовые акты в субъекте Республики Татарстан; –    расчеты трудовой маятниковой миграции; – описание единых инфраструктур и рынков агломерации; – оценка градостроительной связанности. 1.2.    Описание типа агломерации (полицентричная, моноцентричная) и классификация территорий, включая описание ядер 1-го, 2-го, 3-го порядка (при наличии). Описание территорий может включать в себя в том числе краткие статистические сведения, экономическую специализацию территорий. 1.3.    Описание модели и инструментов управления агломерацией. Модель управления агломерацией включает в себя: – краткую характеристику (договорная, неопределенная); – региональные нормативные правовые акты; – органы управления; – инструменты управления агломерацией (в том числе цифровые)
II. Мероприятия организационного характера	2.    Оценка текущего социально-экономического состояния агломерации. 2.1.    Анализ основных социально-экономических показателей агломераций: демографические показатели, показатели занятости рынка и рынка труда (численность занятых в экономике, численность трудоспособного населения, среднемесячная заработная плата, уровень безработицы и т. п.), экономические показатели (объем производства, инвестиции, оборот торговли, налоговые и неналоговые доходы бюджета и т. п.), жилье (ввод в эксплуатацию жилых домов, жилищная обеспеченность, количество проживающих в ветхих и аварийных домах, доля домов, построенных после 1980 г., и т. п.), социальная инфраструктура, транспортная доступность, инфраструктура ЖКХ, в том числе возможных показателей: динамика численности населения; динамика естественного прироста; динамика и структура миграции (внутренние, внешние); динамика населения в трудоспособном возрасте; динамика экономически активного населения (региональный коэффициент занятости); динамика заработной платы (скорректированная на стоимость фиксированного набора товаров и услуг); объем и структура валовой добавленной стоимости (по объему отгруженных товаров и услуг + по основным видам выпускаемой продукции); инвестиции; динамика объема оборота розничной торговли; динамика объема жилищного строительства с геопространственным анализом направлений развития агломерации
III. Мероприятия по развитию инфраструктуры	3.1.    Транспортная доступность (минут) от периферийных населенных пунктов к границам ядра агломерации (границы населенного пункта Казань) 3.2.    Уточнение границы агломерации (на основе данных переписи населения / плотности населения) и трудовой маятниковой миграции на основе данных переписи (вопрос 20 Росстата) и данных сотовых операторов (большая тройка: МТС, Мегафон, Билайн) 3.3.    Определение вызовов и рисков развития агломерации, существующих на момент разработки долгосрочного плана. Формирование общего перечня выявленных проблем развития агломерации на основе ретроспективных данных и определение проблем, ограничивающих развитие агломерации на перспективу. Описание проблем агломерации с помощью анализа статистических показателей за прошлый период, выявление сложившихся дисбалансов между муниципальными образованиями, в том числе описание инфраструктурных проблем, влияющих на развитие двух и более муниципальных образований (инженерно-транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура). Определение проблем, ограничивающих развитие агломерации и достижение поставленных целевых значений в перспективе до 2030 г., таких как: инфраструктурные ограничения (инженерные, транспортные), демографические и кадровые ограничения, градостроительные ограничения

Окончание таблицы

Структура ДПР	Документационное обеспечение ДПР (Минэкономразвития РФ)
–	4.    Формирование качественных и количественных целей и задач развития агломерации до 2030 г.: 4.1.    Формирование перечня целевых показателей долгосрочного плана. Целевые показатели: –    рост объема товаров и услуг (без субъектов МСП) в ценах базового года, млн руб., %; –    рост средней заработной платы (без субъектов МСП) относительно базового года, %; –    рост инвестиций относительно базового года, %; –    среднегодовой темп роста количества рабочих мест или прирост числа рабочих мест, %. 4.2.    Синхронизация целевых показателей с показателями, установленными в документах стратегического планирования федерального и регионального уровней. 4.3.    Сформированные целевые показатели должны быть увязаны с предложенными проектами. Необходим расчет вклада / влияния проектов в достижение выбранных показателей
–	5. Формирование перечня инвестиционных проектов / мероприятий для реализации (подготовка перечня мероприятий для включения в Долгосрочный план)
–	6. Оценка эффектов от реализации проектов и рисков нереализации проектов
–	7. Формирование ресурсного обеспечения проектов долгосрочного плана

Примечание. Разработано авторами.

Существуют примеры выделения средств из федерального бюджета (на условиях софи-нансирования из региональных бюджетов) на реализацию мероприятий пяти мастер-планов комплексного социально-экономического развития до 2030 г., правила разработки которых не регламентированы, как и нормативный статус ма-стер-планов: Южно-Сахалинской, Улан-Удинской, Северобайкальской, Читинской и Тындинской городских агломераций. Мастер-планы включают следующие ключевые мероприятия: обновление жилищного фонда и социальной сферы (в общей сложности более 100 различных мероприятий).

В мастер-планы г. Южно-Сахалинска, Улан-Удэ, Северобайкальска, Читы и Тынды включены более 100 мероприятий (инфраструктурных проектов) со сроком действия до 2030 г. с объемом финансирования более 738 млрд руб., где более половины – это федеральные средства.

Что такое сельская агломерация

В 2020–2021 гг. Правительство РФ утвердило сформированный перечень сельских агломераций, в том числе по Республике Татарстан, и до сентября 2024 г. Минсельхоз Татарстана должен представить в Минсельхоз России стратегии их развития [Распоряжение Кабинета Министров ... , 2023].

С 2023 г. началась реализация инициативы по развитию опорных населенных пунктов, включая прилегающие населенные пункты (далее – ОНП; ПНП), которые вместе образуют сельские агломерации, всего будут разработаны планы поддержания 1,8 тыс. таких агломераций.

Региональным министерствам сельского хозяйства, помимо формирования перечня сельских агломераций и перечня ОНП и ПНП, следует обеспечить согласование проектов ДПР ОПН и ПНП с последующим утверждением.

В 2024 г. общий объем финансирования, который получит ОПН и ПНП Республики Татарстан, составит 5,3 млрд руб., в том числе 3,7 млрд руб. из федерального бюджета. Эти средства позволят ввести 3,8 тыс. кв. м жилья на селе для 52 семей, благоустроить 92 общественных пространства, реализовать четыре проекта по компактной жилищной застройке, привести в нормативное состояние 44 км автомобильных дорог [Государственная программа ... , 2019].

По федеральному проекту «Современный облик сельских территорий» в 2024 г. планируется построить сосудистый центр в поселке Богатые Сабы, многофункциональный центр в Мама-дыше, школу на 375 мест в Кукморе, молодежный центр и школу искусств в поселке Рыбная Слобода, детский сад на 80 мест в Апастово, два спортивных объекта, очистные сооружения, а также коммунальные сети [Паспорт комплексной программы ... , 2021].

Авторы считают, что необходимо рассмотреть вопрос о выделении сведений об ОНП и ПНП в отдельную категорию официальной статистической информации.

На стратегической сессии «Единый документ территориального планирования агломерации: миф или реальность» VII Общероссийского форума стратегического развития «Города России» в Екатеринбурге в ноябре 2023 г. было отмечено, что утверждение Методических рекомендаций является существенным шагом на пути упорядочивания развития городских агломераций. Между тем одни только Методические рекомендации не в состоянии охватить различия в особенностях организации агломераций в регионах и, тем более, обеспечить единообразие в регулировании данной сферы [VII Общероссийский форум ... , 2023].

В настоящее время отсутствует правовой статус у ДПР городских и сельских агломераций, его нет и у мастер-плана; отсутствуют правовые основания управления агломерациями; не определены источники финансирования мероприятий ДПР.

При этом отсутствие единообразного правового регулирования агломерационных процессов неизбежно создает определенные трудности в вопросах юридического оформления уже сложившихся агломераций и разграничения полномочий в управлении такими территориями между органами публичной власти. Все это свидетельствует о необходимости создания в этой сфере единого правового поля с закреплением максимальной вариативности использования критериев формирования и функционирования агломераций в регионах.

В Республике Татарстан есть значительные перспективы агломерационного развития: идет активная работа над мастер-планом пространственного и социально-экономического развития Казанской агломерации, в структуре которого в качестве отдельного этапа разработки, и, соответственно, отдельного утверждаемого документа – Разработка ДПР Казанской агломерации. Работа эта ведется специально созданным ГБУ «Институт пространственного планирования Республики Татарстан» (ИПП РТ) совместно с заинтересованными ИОГВ РТ. Одним из направлений деятельности ИПП РТ является подготовка документов территориального планирования. В дальнейшем ИПП РТ с заинтересованными РОИВ будут подготовлены: мастер-план Камской агломерации – во 2-м квартале 2024 г., Альметьевской агломерации – во 2-м квартале 2025 года. Продолжится разработка мастер-пла-на Казанской агломерации.

Заключение

По мнению авторов, мастер-план – это ключевой инструмент для приложения финансовых и человеческих ресурсов. Это – основа для всех нормативных документов, которые должны быть выполнены в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, в том числе: СТП (схемы территориального планирования), ГП (генерального плана), ПЗЗ (правил землепользования и застройки), ППТ (проекта планировки территории), МНГП (местных нормативов градостроительного проектирования), ГПЗУ (градостроительных планов земельного участка); основа для разработки ДПР; документ, который необходимо синхронизировать с муниципальными стратегиями и Стратегией-2030, то есть необходимо учесть положения мастер-плана в Стратегии-2030 и муниципальных стратегиях; основа для транспортного планирования: ПКРТИ (программы комплексного развития транспортной инфраструктуры), КСОТ (комплексной схемы организации транспорта), КСОДД (комплексной схемы организации дорожного движения).

Мастер-план следует, по мнению авторов, рассматривать как единый документ территориального планирования, в составе которого следует выделять ДПР городской агломерации и ДПР сельской агломерации, поскольку в рамках действующего законодательства мы не можем сделать ни один экстерриториальный документ, который бы объединил все эти территории. Генеральные планы, схема территориального планирования делаются в границах отдельного населенного пункта либо района. При этом мастер-план может выступить экстерриториальным документом, который позволит посмотреть на ситуацию в целом, вне административных границ, и подготовить решения, которые будут обсуждаться с городскими и районными властями, с жителями и бизнесом, и может стать документом, учитывающим интересы всех групп и территорий.

Авторы предлагают:

– рассмотреть возможность включения мастер-плана, а также ДПР городской агломерации и ДПР сельской агломерации в перечень документов территориального стратегического планирования регионального и федерального уровней, что потребует внесения изменений в части 3 и 4 ст. 11 ФЗ-172;

– определение городской агломерации как непрерывной зоны населенных пунктов (преимущественно городских) должно осуществляться без привязки к фактическим административным границам муниципальных образований, исходя из пространственной общности территорий на основе их экономической активности, в том числе логистических и хозяйственных связей и социальной структуры; границы входящих в агломе- рацию муниципалитетов могут быть естественно ограничены инфраструктурой или природными объектами (леса, реки и т. п.).

Также предлагается считать критериями отнесения населенных пунктов: наличие повседневных трудовых, производственных, социально-культурных и иных связей с центром агломерации; тенденции к территориальному слиянию с центром агломерации.

Оптимальному планированию межмуниципальной (внутриагломерационной) транспортной инфраструктуры и размещению социальных объектов, и, как следствие, повышению эффективности бюджетного планирования может способствовать формирование единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования (мастер-плана).