О межбюджетных отношениях и децентрализации управления

Система государственного управления, избранная на первых этапах развития, сыграла определенную роль в становлении государственности. Новый этап социально-экономического развития страны, когда одним из главных приоритетов становится необходимость децентрализации власти и передачи ряда полномочий в регионы, ставит перед обществом необходимость ее совершенствования.

Существующая система государственного управления выстроена по иерархическому принципу, где каждый уровень управления подчинен вышестоящему уровню и не несет полной политической ответственности перед населением за свою деятельность. Можно сказать, что политическая ответственность всецело лежит на федеральных органах власти. Подобная система не дает местным руководителям необходимой мотивации для инициативной, полноценной работы по социальноэкономическому развитию регионов. К тому же не работает в полную меру такой важный институт демократического государства, как управление на уровнях: региональном, муниципальных образований, поселений. Дублирование и недостаточно четкое распределение функций и ответственности, асимметричные бюджетные отношения и неясное разделение полномочий между бюджетами разных уровней создают путаницу в отношениях взаимодействия разных уровней государственной власти, деформируют стимулы бюджетного управления на различных уровнях и прозрачность бюджетных процессов и процедур. Нечеткое разделение ответственности за регулирование, финансирование и вы- полнение правил в случаях параллельной ответственности и отсутствие эффективных институтов координации приводят к распространению непрофинансированных поручений, финансовых обязательств, которые перекладываются на местные бюджеты при отсутствии адекватного финансирования.

Исходя из обозначенных выше проблем, в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления должны быть направлены на оптимизацию государственных функций и их эффективное распределение между всеми уровнями государственного управления. Региональная политика в части административной реформы должна быть нацелена на повышение эффективности работы местных органов власти, ибо регулировать из центра все возникающие на местах проблемы невозможно и не нужно. Местные органы власти должны быть наделены всеми необходимыми полномочиями и соответствующими финансовыми ресурсами, чтобы всемерно способствовать повышению социального благополучия населения, экономическому развитию регионов.

Отрадно, что в Республике Бурятия последовательно проводится работа по совершенствованию межбюджетных отношений и децентрализации власти. На основании Федерального закона от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и закона Республики Бурятия от 2 апреля 1996 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Бурятия» было принято постановление Правительства Республики Бурятия от 15 декабря 2007 г. № 410 «О стратегии социально-экономического развития Республики Бурятия до 2025 г.». Для решения целей и задач стратегии 14 марта 2011 г. был принят закон Республики Бурятия «О социально-экономическом развитии Республики Бурятия на период до 2020 г.». Закон является основой для принятия основы управленческих решений исполнительными органами государственной власти. В области макроэкономической политики предусматривается укрепление финансового состояния и увеличение доли собственных доходов консолидированного бюджета Республики Бурятия.

Важно, чтобы разграничение полномочий и ответственности между уровнями управления не сводилось к проведению функционального анализа и механическому закреплению различных функций за определенным уровнем управления, а реально повысилась ответственность региональных органов власти перед населением, ослабилось патерналистское отношение центра к вопросам развития регионов и адекватно этому изменилась бюджетная система.

Анализ существующей бюджетной системы показывает, что ее несовершенство зависит не только от общих проблем государственного управления, но и от следующих факторов:

• >    зависимости доходной части федерального бюджета от мировых цен на минеральное сырье;

• >    диспропорций в социально-экономическом развитии регионов, что приводит к фискальному неравенству регионов.

В Налоговом кодексе Российской Федерации четко определен перечень налогов, взимаемых на региональном и муниципальном уровнях, причем этот перечень менялся адекватно изменениям в экономике страны. Изменения муниципальных финансов в России прошли несколько этапов и касались муниципальных образований в том числе.

Первый этап – до 1999 г., межбюджетные отношения заключались в помощи бюджетам субъектов Федерации в форме дотации.

Второй этап – это принятие в 1999 г. Концепции о реформировании межбюджетных отношений. Положительными сторонами, отраженными в Концепции являются: единые принципы межбюджетных отношений; формы финансовой помощи регионам; элементы межбюджетных отношений и т.д.

Далее Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. была принята Программа развития бюджетного федерализма. Здесь был сделан следующий шаг – началось разграничение расходных полномочий, закрепление на постоянной основе доходов за бюджетами разных уровней, включая и местные. Одновременно в Программе определялись главные направления реформы местного самоуправления в части регулирования межбюджетных трансфертов.

На период 2006–2008 гг. правительство Российской Федерации своим распоряжением от 3 апреля 2006 г. приняло Концепцию, предусматривающую дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений. В частности, Концепция была направлена на укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации, главное – обеспечение гласности при формирования региональных и местных бюджетов. В процессе дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений возникла необходимость разработки плана действий на более длительный срок. В августе 2009 г. распоряжением правительства была принята Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного про- цесса в субъектах Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. В ней особое внимание уделяется стимулированию сокращения дотационности территориальных бюджетов.

Все эти меры направлены на обеспечение местных бюджетов предсказуемыми и стабильными собственными доходами и оказание поддержки им трансфертами из федерального бюджета. Однако данная задача на сегодня не нашла полноценного решения, а потребности регионов в бюджетных средствах до конца не удовлетворены. Система трансфертов местным бюджетам механически прямолинейна и непрозрачна. Она предполагает выравнивание расходов на душу населения и при этом не учитывает другие существующие критерии, характеризующие региональные диспропорции. Не определены четко налоговые полномочия регионов, в частности, по объему доходов.

Центр возлагает на местные органы власти, например, сельским поселениям, муниципальным образованиям, значительный объем расходных обязательств без передачи соответствующих финансовых средств.

Анализ состояния децентрализации управления и межбюджетных отношений показал, что процесс реформирования находится в стадии постоянного совершенствования, но при этом необходимо, на наш взгляд, осуществить следующее:

• 1.    Довести до логического завершения уже начатый процесс передачи центром отдельных функций, полномочий и ответственности в решении большинства вопросов регионального развития региональному уровню государственного управления, особенно в вопросах, касающихся контрольнонадзорных функций.

• 2.    В соответствии с Федеральным законом от 16 сентября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», осуществить весьма дифференцированный подход к созданию муниципалитетов и сельских поселений с точки зрения учета их финансового и социальноэкономического состояния и возможностей пространственного развития.

• 3.    Нуждается в упорядочении закрепление расходных полномочий бюджетными средствами за уровнями государственного управления исходя из распределения функций между ними. В законодательных актах, предусматривающих выполнение определенных государственных функций, должна четко определяться компетенция государственных органов по уровням управления, для последующего закрепления за ними расходных полномочий. Уровни местного государственного управления должны иметь законодательно установленные права на компенсацию расходов местных бюджетов, возникающих в результате принятия нормативных правовых актов вышестоящими органами государственной власти. Полагаем, что они станут серьезными практическими мерами в бюджетном распределении.

• 4.    Для законодательного закрепления за каждым уровнем управления собственных доходных источников необходимо определиться с системой межбюджетного регулирования.

Таким образом, реализация данных подходов в практику будет способствовать обеспечению устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе совершенствования межбюджетных отношений и децентрализации управления.