О международном опыте борьбы с налоговыми преступлениями

Налогообложение как элемент экономического строя общества присуще всем государственным системам как рыночного, так и нерыночного типа и является обязанностью всех экономических субъектов. В современной России эта обязанность регламентирована в ст. 57 Конституции страны [1], что подчеркивает значимость данной процедуры. Невыполнение этих обязанностей влечет установленную законом ответственность. В ст. 106 Налогового кодекса Российской Федерации указано, что налоговым правонарушением признается виновно совершенное, противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние налогоплательщика (налогового агента), за которое установлена ответственность [2].

Однако, несмотря на указанные законодательные предписания, за годы экономических реформ правонарушения в налоговой сфере выросли до угрожающих масштабов, преступления в этой сфере приобрели высокоинтеллектуальный характер, а схемы укрытия доходов в бизнесе стали распространенным явлением. Причины распространенности налоговых правонарушений, по мнению некоторых специалистов, кроются в методах экономических реформ. В этой связи Грицай Г.И. отметил, что: «Одновременно «шоковый период» создания рыночной экономики в Российской Федерации породил немало проблем в системе сбора налогов. Налоговые обязанности, установленные Конституцией РФ, плохо согласовывались с методами экономических реформ, которые в течение многих лет игнорировали интересы большинства россиян» [3]. По мнению Наде-жина Н.Н., государство ежегодно недополучает до трети налоговых поступлений в бюджет. Уклонение от уплаты налогов получило широкое распространение, носит массовый характер и является главной причиной непоступления налогов в бюджет. Рост налоговой преступности имеет высокую динамику, поэтому по некоторым оценкам характеризуется как катастрофический. Как показывает статистика, чаще всего налоговые преступления направлены на уклонение от уплаты налогов, предусматривающих наиболее крупные отчисления в бюджет» [4].

В связи с указанными обстоятельствами государству для успешного проведения налоговой политики необходима стройная система организационных мероприятий, в том числе в области обеспечения своевременного предупреждения, выявления и раскрытия налоговых преступлений в целях исполнения принципа неотвратимости наказания. Сотрудники подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции должны располагать достаточно надежным и эффективным комплексом оперативно-розыскных мер и методиками их применения для борьбы с налоговыми преступлениями.

Выполняя задачи по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений, сотрудники территориальных органов МВД России часто сталкиваются с тем, что процесс доказывания и восстановления всей картины налоговых преступлений представляет значительную сложность. Основной проблемой является доказывание умысла в совершении налогового преступления, так как подавляющее большинство обвиняемых ссылаются на технические ошибки, незнание законов, инструкций и иных нормативных правовых актов. Большинство уголовных дел, находящихся в производстве следователей СК России, представляет повышенную сложность для следствия в силу многоэтапности, объемности, неочевидности, завуалированности преступлений, больших сумм нанесенного государству ущерба, стремления обвиняемых различными способами повлиять на исход дела, уклонения от явки в следственные органы и т.д.

Особенностью осуществления оперативно-розыскной деятельности в сфере налогообложения и экономики является тот факт, что с ее помощью правоохранительные органы не только выявляют и пресекают налоговые и иные экономические преступления, но и имеют возможность более глубокой проработки выявленных схем совершения преступления, а также лиц, их совершивших. В то же время создание в структуре УЭБиПК самостоятельного оперативного подразделения по налоговым преступлениям позволяет комплексно решать задачи противодействия указанной категории правонарушений, концентрируя силы и средства на наиболее криминогенных отраслях экономики и не допуская снижения эффективности служебной деятельности в данном направлении.

Впервые подразделения по борьбе с налоговыми преступлениями в структуре МВД России были созданы в соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» [5] и Федеральным законом

РФ от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» [6] в связи с упразднением Федеральной службы налоговой полиции РФ [7]. В структуре МВД России была образована Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям (ФСЭНП МВД России) [8]. Постановлением Правительства РФ от 24 июня 2003 г. № 362 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 925 «О подразделениях Криминальной милиции»» подразделения по налоговым преступлениям включены в состав криминальной милиции [9]. Приказом МВД России от 5 июня 2003 г. № 385 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 года № 306» утверждено Положение о Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД России [10].

В структуре ФСЭНП МВД России созданы два Главных управления:

• 1)    по налоговым преступлениям (ГУНП ФСЭНП МВД России) – приказ МВД России от 8 июля 2003 г. № 533 «Об утверждении Положения о Главном управлении по налоговым преступлениям ФСЭНП МВД России»;

• 2)    по борьбе с экономическими преступлениями (ГУБЭП ФСЭНП МВД России) – приказ МВД России от 13 августа 2003 г. № 634 «Об утверждении Положения о Главном управлении по борьбе с экономическими преступлениями ФСЭНП МВД РФ».

При этом задачи по выявлению налоговых преступлений определены непосредственно для ГУНП ФСЭНП МВД России.

С 2005 года служба преобразована в Департамент экономической безопасности, а в ходе реорганизации МВД России в 2011 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» образовано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции [11].

В соответствии с приказом МВД России от 24 июня 2003 г. № 477 «Об организационно-штатных вопросах» сформировано Управление по налоговым преступлениям и находящихся в его оперативном подчинении ОРЧ криминальной милиции по линии налоговых преступлений.

Наиболее существенные преобразования произошли в 2011 году в связи с реформированием МВД России. УНП и ОРЧ КМ по НП преобразованы в Оперативноразыскную часть экономической безопасности и противодействия коррупции.

При этом основные задачи, поставленные перед подразделениями по налоговым преступлениям, существенного изменения не претерпели:

• 1)    участие в защите сферы экономики государства от преступных посягательств, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;

• 2)    осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскной и документальнопроверочной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Вместе с тем перед подразделением поставлена и дополнительная задача, связанная с выявлением также и иных преступлений, отнесенных нормативными правовыми актами МВД России к компетенции подразделений экономической безопасности и противодействия коррупци).

С 1 января 2012 г. в соответствии с приказами МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России» и от 24 ноября 2011 г. № 1167 «О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России» определена структура подразделений экономической безопасности и про- тиводействия коррупции территориальных органов МВД России. В соответствии с этими приказами вновь воссозданы управления (отделы) по экономической безопасности и противодействию коррупции, в структуре которых функционируют отделы (отделения) по борьбе с налоговыми преступлениями.

Из указанного анализа видно, что только за неполных 9 лет с момента передачи подразделений по борьбе с налоговыми преступлениями в МВД России эти подразделения неоднократно реформировались, вплоть до полной ликвидации в некоторых регионах. Эти реформы проводились, несмотря на то что именно налоговыми преступлениями наносится значительный вред бюджетной системе страны и возможностям государства по проведению социально-экономических преобразований. Создается впечатление, что в стране существуют некие силы, которым не выгодно существование подобных подразделений, которые могут путем применения оперативно-розыскных методов и сил противостоять налоговой преступности.

Однако, несмотря на стремление указанных сил, оперативные подразделения по борьбе с налоговыми преступлениями пока функционируют, хотя и не во всех регионах, при этом их возможности сильно ограничены как проведенными в МВД России реформами, так и изменениями, внесенными в налоговое, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. В частности, в соответствии с Федеральным законом РФ от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» ст. 140 УПК РФ дополнена частью 1.1: «Поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198-199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела». В связи с чем собранные сотрудниками территориальных органов МВД России оперативные материалы по налоговым преступлениям не могут быть основанием для возбуждения уголовного дела. Законодательно не определен механизм представления налоговому органу материалов оперативно-розыскной деятельности, которые могут стать весомым аргументом как при назначении проверки, так и доказательствами совершенного налогового правонарушения при предъявлении обвинения лицу по уголовному делу.

Также остро стоит проблема назначения выездных налоговых проверок на основании материалов, направляемых ОВД. Руководителем налогового органа единолично принимается решение о включении налогоплательщика в план проверок. При этом в случае положительного решения сроки назначения проверки законодательно не определены.

Указанные нововведения значительно усложнили процесс выявления и доказывания налоговых преступлений, поскольку ранее уголовные дела могли возбуждаться по полученным в ходе проведенных оперативно-розыскных мероприятий сведениям и без актов налоговых проверок, осуществленных налоговыми органами.

В соответствии с Федеральными законами РФ от 29 декабря 2009 г.№ 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» с 1 января 2011 года предварительное следствие по уголовным делам по ст.ст. 198-199.2 УК РФ производится следователями Следственного комитета РФ. Все материалы налоговых проверок в настоящее время поступают непосредственно в подразделения СК России.

Передача в СК России функций предварительного следствия по налоговым преступлениям в настоящее время усложнила работу подразделений МВД России по их оперативному сопровождению, поскольку в ОВД поступают только копии материалов совместных выездных налоговых проверок. Наличие в НК РФ норм, не позво- ляющих участвовать сотрудникам ОВД в камеральных налоговых проверках и иных контрольных мероприятиях, существенно сужают возможности контролирующих и правоохранительных органов по своевременному предотвращению незаконного возмещения НДС из бюджета.

Кроме того, отсутствие продолжительного опыта расследования налоговых преступлений следователями СК России и незначительная штатная численность специализированного следственного подразделения не позволяет в сжатые сроки повысить эффективность расследования налоговых преступлений, передавая все больше отдельных поручений для исполнения в территориальные органы МВД России.

Однако, несмотря на стремление некоторой части общества к ликвидации подразделений по борьбе с налоговыми преступлениями, подобные подразделения имеются во многих развитых странах, хотя и не всегда в структуре МВД.

Например, такое разграничение функций противодействия общеуголовной и финансовой преступности между полицейским и другими ведомствами, существует в США, Великобритании (Служба внутренних доходов в этих странах входит в Минфин), Франции, Италии (Финансовая гвардия Италии подчиняется Министру экономики и финансов). В странах постсоветского пространства финансовая полиция, не входящая в МВД, создана в Белоруссии, Грузии, Кыргызстане, Казахстане.

В связи с высказанными обстоятельствами примечателен опыт США: граждане Америки обязаны платить налоги в казну независимо от того, где по миру они проживают и независимо от того, оплачивают ли они там налоги. США являются единственной страной Организации экономического сотрудничества и развития, которая облагает налогом своих граждан вне зависимости от места их проживания. Властям США удалось даже получить показания сотрудника крупнейшего швейцарского банка UBS Брэдли Биркенфельда, который подробно рассказал о схемах ухода от налогов через анонимные счета в Швейцарии. Это вызвало крупнейший скандал в американо-швейцарских отношениях — тогда Минфин США оштрафовал банк UBS на 780 миллионов долларов за помощь американцам в уклонении от уплаты налогов. Расследования и санкции последовали в отношении еще 11 швейцарских финансовых институтов [12].

С учетом наметившейся тенденции и сделанного шага по передаче функции выявления налоговых преступлений от органов внутренних дел узкоспециализированному ведомству, а также описанного выше зарубежного опыта может быть сделан вывод о возможных направлениях совершенствования функции по выявлению и раскрытию финансовых преступлений в России.

Возможно наделение налогового органа Федеральной налоговой службы полномочиями органа дознания для выявления признаков преступления посредством проведения ОРД с последующей передачей материалов в органы предварительного следствия, а также осуществления оперативного сопровождения предварительного расследования.

Этот вариант реформы является менее затратным, однако и менее эффективным, так как предполагает решение лишь одной из стоящих перед правоохранительной системой задач – совершенствование лишь системы противодействия налоговой, но не в целом финансовой преступности.

Поэтому предпочтительней видится модель реформы, предполагающая создание в стране качественно нового государственного органа, который осуществлял бы в полном объеме функцию по выявлению и раскрытию преступлений, посягающих на финансовую систему государства – Финансовой полиции Российской Федерации. К предмету ведения этого государственного органа можно было бы отнести, помимо задач, связанных с противодействием преступлениям в фискальной сфере, также выявление, пресечение и раскрытие преступных деяний в области расходования средств государственных и муниципальных бюджетов и внебюджетных фондов. Это позволило бы решать задачу противодействия финансовой преступности комплексно.

Следует отметить, что результативность противодействия правонарушениям в финансовой сфере во многом зависит не только от эффективности каждого из перечисленных выше трех направлений государственной деятельности (информационно-аналитической разведки, финансового контроля и непосредственно ОРД), но и от того, насколько скоординированно и слаженно будут осуществляться названные функции.

С учетом этого может быть предложено объединить функции финансовой разведки и ОРД в области противодействия финансовым преступлениям путем создания нового ведомства на информационной и кадровой базе Росфинмониторинга, посредством реорганизации этого ведомства в Финансовую полицию Российской Федерации, с сохранением у ведомства функции финансовой разведки и наделения его в качестве основного вида деятельности функцией по выявлению, раскрытию и предупреждению преступлений, посягающих на финансовую систему государства методами и средствами оперативнорозыскной деятельности.

Объединение функций финансовой разведки и выявления преступлений в финансовой сфере в одном госоргане позволит эффективно и оперативно проверять и реализовывать информацию о подозрительных финансовых сделках и операциях методами и средствами оперативнорозыскной деятельности и при наличии признаков преступления передавать качественный и полный материал в следственные органы.

В целях обеспечения единообразия государственной политики в области регулирования государственных финансов, а также в сфере противодействия преступлениям в данной области, может быть предложено подчинить новое ведомство непосредственно Президенту Российской Федерации либо Председателю Правительства, включив его в состав Правительства Российской Федерации на правах самостоятельного государственного органа исполнительной власти.

Подобная модель организации также позволит снизить коррупциогенные риски и риски, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями внутри са- мого нового ведомства.