О минимальных размерах земель сельскохозяйственного назначения

М. Бочаров начальник отдела земельного законодательства Департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации

В последнее время права на земли сельскохозяйственного назначения все более «насыщаются» имущественным содержанием. Именно поэтому всякое решение, принятое по поводу государственного управления такими землями, имеет для собственника земли имущественные последствия, а следовательно, вызывает у него большой интерес. Одним из наиболее сложных и значительных (с имущественной точки зрения) является вопрос установления минимальных размеров земельных участков сельскохозяйственного назначения. Цель настоящей статьи – выяснение условий действия положения об установлении минимальных размеров земельных участков, предусмотренных пунктом 1 статьи 4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте земель), а также обоснования их установления.

Пунктом 1 статьи 4 Закона об обороте земель субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать минимальные нормы вновь образуемых земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения (далее – минимальные размеры). Действие требований к минимальным размерам распространяется на земли сельскохозяйственного назначения всех форм собственности. Положениями Закона об обороте земель установлен ряд исключений из действия названного правила. Во-первых, действие указанного закона, а следовательно, и требования к минимальным размерам не распространяются на земельные участки сельскохозяйственного назначения, предоставленные для индивидуального жи- лищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями (п. 1 ст. 1 Закона об обороте земель). В тексте закона логичнее было бы установить исключение из-под действия названного федерального закона не только земельных участков, предоставленных для соответствующих целей, но и вообще предназначенных для указанных целей. Способ приобретения прав на земельный участок (предоставление, приобретение в порядке сделки от другого лица, выделение земельного участка из состава землепользования того же лица) не должен иметь правового значения.

Установленные требования к минимальным размерам предъявляются только к вновь образуемым земельным участкам. Участки, межевание которых было проведено до установления субъектами Российской Федерации минимальных размеров, могут оставаться в своих прежних границах. Законодательство не предусматривает обязанности собственников таких участков их «укрупнения» или дробления до установленных размеров. Следует отметить, что большинство земель сельскохозяйственного назначения (по России в целом – примерно 4/5) еще не были надлежащим образом размежеваны. Более того, необходимость изменения границы рано или поздно возникает в отношении каждого земельного участка, поэтому можно считать, что требование к минимальному размеру распространяется на большую часть земель сельскохозяйственного назначения.

Пункт 1 статьи 4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает три разновидности минимальных размеров таких земель:

• 1)    общий случай, применимый в отношении самых распространенных сельскохозяйственных угодий (пашни, пастбищ) – право установления минимального размера таких земель предоставлено субъектам Российской Федерации. Статьей 19.1 Закона об обороте земель определено, что, если решение субъектом не принято, то минимальным размером является размер, установленный для земельных участков, предназначенных для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства. Попутно заметим, в ряде субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется сельскохозяйственное производство, до сих пор не принято никакого решения: ни в отношении минимальных размеров земельных участков для крестьянского хозяйства, ни в отношении минимальных размеров их предоставления;

• 2)    минимальный размер орошаемого земельного участка – право его установления предоставлено субъектам Российской Федерации. Вместе с тем согласно статье 28 Федерального закона «О мелиорации земель» предоставление гражданам (физическим лицам) в собственность, владение и пользование земельных участков в границах мелиоративной системы общего пользования допускается при условии соблюдения технологической схемы эксплуатации сооружений и устройств этой системы, являющихся общими для нескольких граждан (физических лиц);

• 3)    для сельскохозяйственных угодий, на которых осуществляются трудоемкие виды крестьянского труда, минимальный размер определен статьей 4 указанного Федерального закона: любой участок земли, занятый ягодниками, садами, теплицами или виноградниками, а также используемый для семеноводства и разведения декоративных растений, овощеводства и картофелеводства, птицеводства, пчеловодства и рыбоводства, если технология производства сельскохозяйственной продукции допускает использование таких земельных участков.

В идеале возможность выдела земельной доли для образования крестьянского хозяй- ства определенной специализации должна быть предопределена соответствующей документацией о зонировании территории. В настоящее время отсутствуют не только полноценная документация о зонировании, но и федеральный закон, определяющий порядок ее разработки и принятия в отношении сельскохозяйственных земель. Поэтому минимальный размер земельного участка (как и сама возможность его образования) определяется землеустроителем с учетом следующих обстоятельств:

• •    технология ведения определенного вида сельского хозяйства и сложившийся вид сельскохозяйственной деятельности на соседствующих землях;

• •    возможность подъезда к вновь образуемому земельному участку; оснащенность участка противоэрозионными сооружениями;

• •    возможность использования строений, находящихся на участке и т. п.

С учетом этих положений в некоторых случаях возможно образование участка в счет одной или нескольких земельных долей. Представляется оправданным распространить названное исключение на все случаи межевания, а не только связанные с образованием крестьянского хозяйства, так как невозможно увязывать существование объекта прав с изменчивой организационно-правовой формой деятельности на земельном участке.

Кроме того, в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации (Ставропольский, Краснодарский края) установлены дополнительные исключения в отношении установления минимальных размеров участков. Это особенно необходимо в регионах, в которых минимальный размер выражается значительной цифрой. В законодательстве Ставропольского края, в котором установлено наибольшее значение минимального размера – 300 гектаров, содержится самый длинный перечень исключений в отношении действия правила установления минимального размера вновь образуемого земельного участка. Очевидно, это необходимо для смягчения такого сурового запрета. В этот перечень входят следующие земельные участки:

• •    образуемые с целью одновременного объединения с существующими соседними земельными участками;

• •    образуемые с целью изъятия для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании материалов предварительного выбора земельного участка для строительства и (или) существующей землеустроительной (градостроительной) документации;

• •    образуемые для изъятия в порядке, установленном пунктом 3 статьи 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

• •    предоставляемые из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездном срочном пользовании или краткосрочной (до 5 лет) аренде (статья 26 Закона Ставропольского края «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае»).

Итак, как было показано, практика установления минимальных размеров вновь образуемых земельных участков сельскохозяйственного назначения отличается значительным разнообразием. Многие субъекты Российской Федерации вообще не устанавливали минимальные размеры в силу различных причин. В регионах, которые все же воспользовались своими полномочиями по установлению минимального размера, величины варьируются от 2 гектаров (Московская, Ленинградская области) и условного размера – земельной доли (Владимирская и Ростовская области) до 70 (Алтайский край), 200 (Краснодарский край и Оренбургская область) и даже 300 гектаров (Ставропольский край). На принимаемые решения, безусловно, повлияла различная трактовка субъектами понятия «минимальный размер вновь образуемого земельного участка». Что же в действительности должен обеспечивать минимальный размер, и в какой величине (твердой или относительной) он должен быть выражен?

В целом существуют два подхода к решению этой задачи. При первом подходе под минимальным размером понимается размер земельного участка, гарантирующий его собственнику приемлемый (по крайней мере, не меньше среднего в данной местности) доход. Второй подход основывается на более узком толковании исследуемого понятия, предполагающем установление минималь- ного размера исходя из доступности образования земельного участка (например исходя из возможности образовать участок из сложившейся земельной доли), то есть минимальный размер с точки зрения вводимого ограничения прав. Существует и третий подход, при котором учитывается размер участка, необходимый для обработки в «один прием» имеющейся сельскохозяйственной техникой по имеющейся технологии.

Если проанализировать региональные законодательства, то становится очевидным, что субъектами используются все три подхода. В некоторых случаях применение всех трех приемов дает одинаковый результат. Например, гражданин из своей земельной доли образовал земельный участок и занялся садоводством. В этом случае ему обеспечивается и приемлемый доход, и, как правило, сохраняется возможность соблюдения агротехники. Для такого гражданина запрет на дальнейшее дробление земельного участка не является чувствительным.

Вместе с тем приведенный пример – редкое исключение. Как правило, размер одной земельной доли слишком мал, чтобы с выгодой вести зерновое производство. Но при этом установление более высокого порога, позволяющего вести сельское производство с соблюдением правил агротехники, и тем более со значительной выгодой, не позволяет выделить земельную долю и даже несколько земельных долей, принадлежащих одной семье, в отдельный земельный участок. Каковы же обстоятельства, которые необходимо учитывать при принятии решения о конкретном минимальном размере?

Структура доходов сельских жителей

Может быть так: сельские жители работают в городах, в среде собственников земель, предпринимателей, и иных слоев населения, получающих постоянный доход, не связанный с ведением сельского хозяйства, значителен удельный вес пенсионеров. В таком случае крестьянское хозяйство превращается во что-то вроде подсобного хозяйства, не имеющего исключительного значения в структуре доходов сельского населения. А может быть и наоборот – земля является единственной кормилицей крестьянской семьи. Тогда разрешение раздела земельного участка со временем может привести к образованию малоземелья и обеднению сельской семьи.

Уровень занятости сельскохозяйственного населения и наличие свободных государственных земель

Чем выше уровень безработицы на селе и чем большее количество свободных и пустующих государственных земель, тем больше становится вероятность установления незначительного минимального размера либо отказа от его установления. Очевидно, что это будет способствовать сокращению безработицы и пустующих земель – ведь не каждому по силе обработать значительные по размеру угодья.

Сложившееся землеустройство

Если площадь полей позволяет вести независимое земледелие без причинения неудобства соседям, то возможно установление небольшого минимального размера. В случае наличия больших полей (в южных регионах России имеются поля размером до 200 гектаров), наоборот, целесообразно устанавливать значительные минимальные размеры земельных участков, поскольку раздел существующих полей может спровоцировать возникновение земельных споров и создать определенные трудности при ведении сельского хозяйства. Например, различные сельскохозяйственные культуры, возделываемые на одном поле, могут потребовать различных способов и сроков обработки, которые не совместимы друг с другом. В тех случаях, когда поля отделены дорогой и лесополосой, то, очевидно, что трения по данному вопросу между соседними собственниками возникают реже.

Структура населенных пунктов

В малых и близкорасположенных сельских населенных пунктах разумно устанавливать небольшие минимальные размеры. В крупных, далеко отстоящих друг от друга селах, наоборот, необходимо устанавливать значительные минимальные размеры, так как добираться до своего участка площадью несколько гектаров, расположенного за 30–40 километров от населенного пункта, – экономически нецелесообразно.

Рыночная цена на землю

При установлении малых размеров вновь образуемых земельных участков потребует- ся проложить дорогу и обеспечить их обустройство в целом, включая создание проти-воэрозионных сооружений, полезащитных насаждений и т. п. Это значит, что площадь, занимаемая дорогами, другими несельскохозяйственными угодьями, существенно (до 20 %) увеличится, а площадь сельскохозяйственных угодий уменьшится. Этот довод свидетельствует против дробления полей, так как необходимость сохранения сельскохозяйственных угодий провозглашена законодательством. Однако особый урон народному хозяйству будет нанесен в регионах, сельскохозяйственные земли которых имеют высокую рыночную (кадастровую, почвенную) ценность. Прежде всего – это земли Юга России, области российского Черноземья и земли Южной Сибири.

Слишком высокая цена земли одновременно свидетельствует и против завышенных минимальных размеров. Значительный участок редко выставляется на рынок и редко находит своего покупателя.

Стоимость оформления прав на землю

Чем выше доля расходов на оформление земельного участка, тем лучше создавать большие участки, поскольку таким образом уменьшатся издержки на оформление прав на землю в расчете на одну единицу продукции. При установлении высоких значений минимальных размеров несомненны экономия непроизводительных общественных расходов и высвобождение средств для сельскохозяйственного производства.

Попутно заметим, что в этом случае также упрощаются и удешевляются ведение государственного земельного кадастра, организация землеустройства, регистрации прав на недвижимое имущество и управление земельными ресурсами в целом (уменьшается протяженность границ земельного участка, потенциально – число земельных споров), что теоретически снижает бремя государственной нагрузки на налогоплательщиков.

Стабильность землепользования

Пока земельные участки не являются собственностью граждан или сельскохозяйственных организаций, непосредственно ведущих сельскохозяйственное производство, значительные размеры могут поме- шать развитию мелких крестьянских хозяйств и, наоборот, несколько усиливают позиции крупных сельскохозяйственных предприятий. В зависимости от политики региона делается ставка либо на крупные хозяйства, либо на мелкие. Однако до приобретения земли в собственность крестьянскими хозяйствами или сельскохозяйственными организациями, основным правом у конкурирующих сельскохозяйственными организациями на землю является аренда. Соответственно, собственники земельных долей настроены на установление незначительных минимальных размеров, которые позволяли бы узкому кругу собственников земельных долей выделяться, пользуясь конкуренцией между сельскохозяйственными товаропроизводителями или предлагая для покупки небольшие участки, покупателями которых может быть не только крупная сельскохозяйственная организация, но и отдельное крестьянское хозяйство. Также следует учесть и финансовое состояние сельскохозяйственных организаций и крестьянских хозяйств. По России в целом их значительная часть не в состоянии обрабатывать большие участки.

В свете проводимой в последнее время политики постоянного расширения полномочий собственника земельных долей ограничение прав на выдел земельной доли с минимальным размером выглядит, скажем, непривычным. Однако административное противодействие дроблению сельскохозяйственных угодий – единственно возможный инструмент государства. На введение более мягкого метода экономического поощрения объединения земель и их землеустройства у субъектов Российской Федерации (а именно им переданы полномочия по сельскохозяйственному планированию и рационализации землепользования) просто нет средств. Установление же минимального размера, как было показано, может принести определенную выгоду (особенно в долгосрочной перспективе) при организации рационального земледелия и охраны земель. Это также может способствовать экономии непроизводственных общественных расходов в целом. В пользу установления значительного минимального размера заставляет свидетельствовать действующая система кадастрового учета и регистрации прав: каждое новое межевание влечет за собой необходимость нового кадастрового учета, новой регистрации прав и новой регистрации сделок с объектами недвижимости. Без установления какого-либо ограничения на раздел участка среднестатистический бывший колхоз по числу собственников можно делить более 1 000 раз. И каждый раз на необходимое оформление прав будет расходоваться немалое количество денежных средств.

Таким образом, можно утверждать, что самой главной причиной установления той или иной величины минимального размера является специализация региона в разделении сельскохозяйственного труда, поскольку за советский период развития сельского хозяйства именно к такой специализации были приспособлены и структура населенных пунктов, и существующее землеустройство. Зерновая специализация Юга России, Южного Урала и Южной Сибири требует использования высокопроизводительной, широкозахватной техники, которую можно окупить и с выгодой использовать только на полях большой площади. Показательно, что к такому выводу пришли законодатели большинства зерновых регионов России (Оренбург, Краснодар, Ставрополь, Алтай) независимо друг от друга. Вместе с тем уместно указать на то, что в некоторых регионах установление большого минимального размера не является соразмерным и не учитывает всех обстоятельств, поименованных в настоящей статье.

Каким же образом должен быть выражен минимальный размер, должны ли быть введены твердые показатели либо может допускаться относительный размер? Практически любое решение этих вопросов имеет как преимущества, так и недостатки.

Указание конкретной площади лишает простора для маневра при образовании земельного участка. В тех случаях, когда площадь полей не совпадает с предписанным минимальным размером, исполнение требований о минимальных размерах приводит к раздробленности полей, так как допускает образование нескольких участков на едином поле. Более гибкая позиция – увязка требований о минимальных размерах к границам существующих полей. Но и здесь есть слабое место. В любой момент собственник поля может заложить лесополосу или проложить дорогу по середине поля, отделив таким образом его часть, что «откроет дорогу» к разделу земельного участка. Поэтому полагаю, что наилучшим решением будет использование в региональных законах сочетания требований к площади земельного участка с требованиями отождествления границ вновь образуемых земельных участков со сложившимися границами существующих полей.

Установление минимального размера в виде земельной доли кажется наименее удачным способом определения минимального размера. Земельная доля – величина различная для каждого приватизированного колхоза и совхоза, учитывая качество земли и плотность населения. Более того, при приватизации земельная доля была рассчитана и закреплена в правоудостоверяющих документах как часть бывших угодий колхоза (совхоза), например 10 гектаров пашни и 3 гектара пастбищ. Но в настоящее время земельная доля определена как доля в праве на земельный участок (ст. 15 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Соответственно, доля описывается простой дробью, показывающей объем права собственности определенного лица на земельный участок. Это обстоятельство, а также то, что площади земельных участков сельскохозяйственного назначения и распределение долей в праве на них постоянно изменяются, в ближайшем будущем сделают невозможным сколько-нибудь точно указать, какой размер имеет сложившаяся земельная доля, тем более, что порядок расчета размера земельных долей прописан в документах, утративших силу. Однако установление относительного минимального размера является наилучшим способом определения минимального размера орошаемых земель, поскольку каждый орошаемый участок своеобразен, его площадь зависит от способа орошения и устройства оросительной сети. В этом случае целесообразно установление именно относительного минимального размера, отождествляющего минимальный размер орошаемых земель с границами участка, обслуживаемого единой оросительной сетью.

Обсуждая проблему установления минимального размера земельного участка, следует упомянуть о его взаимосвязи с минимальным размером предоставления земельного участка для целей ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Очевидно, что величина названных размеров не должна быть ниже минимального размера, но юридически возможно предоставление и более крупных участков, в том числе бесплатно.