О направлениях унификации правового регулирования в сфере энергетики, проблемных аспектах правоприменительной практики и задачах науки энергетического права

Виктория Валерьевна Романова – доктор юридических наук, заведующий сектором энергетического права Института государства и права РАН, заведующий кафедрой энергетического права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) (г. Москва).

«Надежное, достаточное и доступное энергоснабжение – это ключ к повышению производственной активности, залог стабильного экономического роста».

Из выступления А.Б. Миллера на конференции: «Энергетическое сотрудничество как фактор стабилизации мировой экономики» в рамках Общего годового собрания Международного делового конгресса.

Вопрос об унификации норм, регулирующих отношения в сфере энергетики на национальном и международном уровнях, неоднократно поднимался в правовой литературе [10, с. 45-46, 209-210; 11]. В настоящее время, как на национальном, так и на международном уровнях единого унифицированного акта нет, правовое регулирование развивается преимущественно на отраслевом уровне. В то же время, необходимо указать на тенденцию к унификации по определенным направлениям, среди которых, в том числе, энергосбережение и повышение энергетической эффективности.

Правовое обеспечение в области энергосбережения и энергетической эффективности относится к числу основных задач современного энергетического правопорядка [10, с. 18-19, 91-111]. На сегодняшний день система правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности продолжает активно формироваться. Различные аспекты правового регулирования как частно-правовых, так и публично-правовых отношений в области энергосбережения являются предметом многих правовых исследований [9; 12; 16]. В работах С.В. Матиящук [4], Е.Ю. Матвеевой [3], Л.И. Шевченко [14] исследовались вопросы правовой природы энергосервисного договора. Особенности правового положения саморегулируемых организаций в области энергетического обследования рассматривались в работах С.В. Матиящук [5], Л.И. Булгаковой [1]. Проблемы правового обеспечения учета потребляемых энергетических ресурсов исследовались в работах М.В. Дудикова [2], Н.Ю. Шеметовой [15].

В 2009 году был принят Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», целью которого является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Отметим, что в соответствии со ст. 5 этого Федерального закона, его действие распространяется на деятельность, связанную с использованием энергетических ресурсов. Данный Федеральный закон закрепляет определения таких понятий как энергетический ресурс, энергосбережение, энергоэффективность, энергетическое обследование, устанавливает принципы правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, полномочия государственных органов в данной сфере, меры государственного регулирования, требования к учету используемых энергетических ресурсов, требования к проведению энергетического обследования, требования энергетической эффективности.

В развитие данного Федерального закона принято значительное количество подзаконных нормативных правовых актов. Среди них можно назвать: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 321 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики» (СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III). ст. 2167); Постановление Правительства РФ от 25.01.2011 № 18 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов» (СЗ РФ. 2011. № 5. ст. 742); Постановление Правительства РФ от 31.07.2014 № 754 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и признании утратившими силу актов Правительства Российской Федерации» (СЗ РФ. 2014. № 32. ст. 4524); Приказ Минэнерго России от 30.06.2014 № 400 «Об утверждении требований к проведению энергетического обследования и его результатам и правил направления копий энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования» (Российская газета. 2014. 30 декабря); Приказ Минэнерго России от 30.06.2014 № 399 «Об утверждении методики расчета значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе в сопоставимых условиях» (Российская газета. 2014. 22 августа).

Основные направления формирования правовых основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности можно подразделить на несколько групп, в том числе: требования к учету производимых, поставляемых энергетических ресурсов; требования к энергетическому обследованию; требования к обороту отдельных товаров, функциональное назначение которых предполагает использование энергетических ресурсов; требования энергетической эффективности.

Остановимся подробнее на требованиях к учету используемых энергетических ресурсов. Положения об учете используемых энергетических ресурсов играют существенное значение в обеспечении баланса интересов участников отношений по поставке, передаче, транспортировке различных видов энергетических ресурсов, так как устанавливают порядок определения количества потребляемых энергетических ресурсов, что напрямую связано с осуществлением расчетов за энергетические ресурсы.

Общие требования к учету используемых энергетических ресурсов закреплены в статье 13 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Требования в части организации учета используемых энергетических ресурсов распространяются на объекты, подключенные в том числе к электрическим сетям централизованного электроснабжения, и (или) системам централизованного теплоснабжения, и (или) системам централизованного газоснабжения, и (или) иным системам централизованного снабжения энергетическими ресурсами. Отметим, что установленные ч. 1 ст. 13 указанного Федерального закона требования в части организации учета используемых энергетических ресурсов не распространяются на ветхие, аварийные объекты, объекты, подлежащие сносу или капитальному ремонту до 1 января 2013 года, а также объекты, мощность потребления электрической энергии которых составляет менее чем 5 кВт (в отношении организации учета используемой электрической энергии) или максимальный объем потребления тепловой энергии которых составляет менее чем 0,2 Гкал-час (в отношении организации учета используемой тепловой энергии) либо максимальный объем потребления природного газа которых составляет менее чем 2 куб. м в час (в отношении организации учета используемого природного газа).

По общему правилу исполнение требований в части организации учета используемых энергетических ресурсов применительно к объектам, подключенным к системам централизованного снабжения соответствующим энергетическим ресурсом, должно обеспечивать учет используемых энергетических ресурсов в местах подключения указанных объектов к таким системам либо применительно к объектам, используемым для передачи энергетических ресурсов, в местах подключения смежных объектов, используемых для передачи энергетических ресурсов и принадлежащих на праве собственности или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации основании разным лицам.

На сегодняшний день в энергетическом законодательстве закреплены положения об учете и о безучетном потреблении энергетических ресурсов. Эти вопросы регламентируют: Постановление Правительства РФ от 16.05.2014 № 451 «Об утверждении Правил учета нефти» (СЗ РФ. 2014. № 21. Ст. 2704); Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 № 1034 «О коммерческом учете тепловой энергии, теплоносителя» (СЗ РФ. 2013. № 47. Ст. 6114); Постановление Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» (СЗ РФ. 2012. № 23. Ст. 3008); Приказ Минэнерго России от 30.12.2013 № 961 «Об утверждении Правил учета газа» (Российская газета. 2014. 19 мая).

Несмотря на развитие правового регулирования, в данном направлении имеется значительное количество судебных споров, связанных с разногласиями в связи с учетом энергетических ресурсов [10, с. 98-110]. Правовой анализ практики рассмотрения Арбитражными судами, Верховным Судом Российской Федерацией показывает, что предметом рассмотрения являются споры в том числе в связи с установкой общедомовых приборов учета, об административных правонарушениях за несоблюдение лицами, ответственными за содержание многоквартирных домов, требований их оснащенности приборами учета энергетических ресурсов; в связи с разногласиями в случаях выявления неисправности приборов учета энергетических ресурсов, в частности приборов, обеспечивающих учет газа; в связи с безучетным потреблением энергетических ресурсов.

Подтверждением высказанных положений могут служить, например, судебные акты по делу А14-14434/2013, Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 26 октября 2015 года № 310-ЭС15-7676, Обзор судебной практики Верховного

Суда Российской Федерации № 4 (2-15), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23 декабря 2015 года, судебные акты по делу А73-15636/2014; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 06.10.2015 № А73-15636/2014, судебные акты по делу А09-7248/2014, Определение Верховного Суда Российской Федерации № 310-ЭС15-16436 от 23.12.2015, судебные акты по делу № А40-39896/2014, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.10.2015 № А40-39896/2014 и др.

Проблемы правоприменительной практики, задачи развития энергетики как ключевой отрасли экономики требуют дальнейшего совершенствования правового обеспечения в сфере энергетики, в том числе в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Данный вывод подтверждается и тем, что, несмотря на существенную детализированность отраслевого правового регулирования в таких отраслях как электроэнергетика, теплоснабжение, газовая отрасль, особенно в части договорного регулирования отношений по поставке, передаче, транспортировке энергетических ресурсов, в части ценообразования, на практике существуют многомиллиардные задолженности перед компаниями газовой отрасли, теплоснабжения, электроэнергетики (более подробные фактические данные приводятся на интернет-сайтах: http://www.rosseti.ru/press/ news/?ELEMENT_ID=27304; http://gazmsk.ru/news/81_0.htm ; http://nversia.ru/news/view/id/91457 и мн. др.).

Представляется также актуальной дальнейшая работа по международно-правовой унификации в сфере энергетики, в том числе при формировании международных рынков энергетических ресурсов. Так, на сегодняшний день положениями раздела Договора о Евразийском экономическом союзе (см.: официальный сайт Евразийской экономической комиссии http://www.eurasiancommission.org ) о формировании общего рынка энергетических ресурсов не охватываются вопросы, связанные с правовым обеспечением в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. При этом одним из основных принципов формирования общих рынков энергетических ресурсов согласно ст. 79 данного Договора является отсутствие технических, административных и прочих препятствий торговле энергетическими ресурсами, соответствующим оборудованием, технологиями и связанными с ними услугами.

В то же время, данным аспектам возможно уделить внимание при работе над предусмотренной правом Евразийского экономического союза унификацией норм и стандартов на газ государств-членов; норм и стандартов на нефть и нефтепродукты государств-членов; гармонизации национальных норм и правил функционирования технологической и коммерческой инфраструктуры общих рынков энергетических ресурсов; гармонизации законодательства государств-членов общего рынка газа, нефти и нефтепродуктов, электроэнергетического рынка.

Проведение международно-правовой унификации либо гармонизации законодательства государств-членов международных энергетических рынков для регулирования отношений в области учета поставляемых, транспортируемых, передаваемых энергетических ресурсов, могут иметь значение и для правового регулирования отношений по транзиту энергетических ресурсов.

Необходимо отметить, что развитие правового регулирования в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности имеет особую актуальность в том числе и потому, что данная сфера напрямую связана с разработкой и внедрением передовых технологий в сфере энергетики, внедрением нового энергетического оборудования, строительством и функционированием современной энергетической инфраструктуры. В этой связи к, ключевым задачам науки энергетического права следует отнести проведение фундаментальных и прикладных правовых исследований общественных отношений, возникающих в области инновационной деятельности, энергосбережения, повышения энергетической эффективности.

Правовые основы обеспечения указанных видов деятельности уже имеются, но они явно недостаточны и требуют дальнейшего развития [6, с. 48-53; 7, с. 17-19; 8, с. 15-19; 10, с. 112-123; 13, с. 16-21]. Необходимо проведение системного правового анализа положений действующего национального, зарубежного законодательства, норм международно-правового регулирования, предусматривающих меры стимулирования разработки, внедрения инновационных энергоэффективных, энергосберегающих технологий, выявление пробелов в правовом регулировании на национальном и международных уровнях, проведение работы по унификации и гармонизации законодательства государств-участников международных энергетических рынков.