О некоторых аспектах организации социально-правовой защиты сотрудников полиции: вопросы теории и правового регулирования

Эффективность правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (далее ОВД) по основным оперативнослужебным направлениям, обозначенным в ФЗ РФ «О полиции», во многом определяется уровнем профессиональной компетенции сотрудников полиции, их личностными качествами (см. ст. 2 указанного закона). В условиях рыночных отношений и значительного демографического спада трудоспособной части населения в организации деятельности органов исполнительной власти в целом, в том числе и полиции, все рельефнее выступает проблема качественного дефицита молодых кадров, способных на высоком профессиональном уровне в современных непростых условиях решать возложенные правоохранительные задачи. Вопреки ожиданиям многих руководителей МВД России и его территориальных органов, а также сотрудников кадровых аппаратов, в период продолжающегося масштабного реформирования системы ОВД, большого потока молодых людей из числа выпускников ведущих учебных заведений, желающих добросовестно служить в полиции, не наблюдалось. Между тем формирование социально ориентированной модели полиции, готовой незамедлительно приходить на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств, в принципе невозможно без коренного пересмотра концептуальных основ и методологических подходов кадровой работы в органах государственной власти и аппаратах государственного управления. Речь идет, прежде всего, обо всей системе отбора, подготовки и формирования кадрового резерва для нужд государства, а также выработке действенного организационно-правового механизма обеспечения выполнения ими своих должностных обязанностей (административных регламентов) и продвижения по службе. Наряду с целым комплексом вопросов, возникающих в процессе формирования новой кадровой политики в сфере государственной службы, особую роль занимают вопросы социально-правовой защиты государственных служащих, в том числе реализующих правоохранительные функции. Необходимость качественного обеспечения правоохранительной функции государства требует коренного переосмысления роли и значения института мотивации

Алиуллов Рашид Рахимуллович, доктор юридических наук, начальник кафедры административного права, административной деятельности и управления органов внутренних дел Казанского юридического института МВД России, тел. 5376213

Мустафина Гульнара Акрямовна, кандидат педагогических наук, доцент кафедры таможенного дела Казанского кооперативного института

Статья получена: 16.01.2017. Статья принята к публикации: 07.02.2017. Статья опубликована онлайн: 20.03.2017.

сотрудника полиции, создания таких условий, при которых сотрудники ориентировались бы на длительную, инициативную и активную работу в ОВД. Становится очевидным, что в вопросах организации государственной службы, в том числе и ее разновидности — службы в ОВД, государство должно выступать весьма требовательным, но надежным субъектом, гарантирующим своим служащим адекватный уровень социально-правовой защиты. В условиях отсутствия четкой политики государства по вопросам социальноправовой защиты сотрудников ОВД, отсутствия достойного денежного содержания, возможности положительного решения жилищной проблемы, качественного медицинского обслуживания сотрудника и членов его семьи, пенсионного обеспечения на перспективу, креативно настроенная часть молодежи свой профессиональный выбор делает явно не в пользу органов правопорядка.

Еще несколько лет назад руководством МВД России, а также рядом ученых отмечалось, что низкое денежное содержание сотрудников полиции, нерешенность жилищной проблемы у значительной части сотрудников, низкое пенсионное обеспечение следует отнести к числу негативных факторов, снижающих престиж службы в ОВД. Все это привело к значительному оттоку из ОВД молодых, активных, грамотных профессионалов, которые могли бы честно служить в полиции продолжительное время. Подобное положение, наряду с другими функциональными и структурными причинами, обусловило необходимость коренного реформирования деятельности ОВД и выработки политики государства в сфере социальной защиты сотрудников.

Правоохранительная практика показывает, что в вопросах социально-правовой защиты сотрудников ОВД и членов их семей нужен системный и комплексный подход со стороны государства. Этот тезис должен выступать в качестве концептуальной основы решения рассматриваемой социальной проблемы, существенным образом влияющей на эффективность правоохранительной деятельности в целом в стране. Попытки отдельных субъектов РФ решить вопросы денежного содержания или жилищной проблемы сотрудников полиции за счет собственных внутренних материально-технических и финансовых ресурсов на практике не привели к стабилизации оперативной обстановки на обслуживаемой территории.

Вместе с тем, несмотря на очевидную актуальность вопросов, связанных с повышением уровня социально-правовой защиты сотрудников ОВД, многие аспекты этой проблемы до сегодняшнего дня оставались вне научного интереса ученых.

Так, до конца не выявлены, в достаточной степени не аргументированы и не систематизированы факторы, обусловливающие необходимость повышенной социально-правовой защиты сотрудников полиции, не выработаны научно обоснованные схемы денежного обеспечения сотрудников полиции, с учетом уровня их профессиональной компетенции, реального вклада каждого сотрудника в решение правоохранительных задач по основным направлениям оперативно-служебной деятельности полиции, стажа работы в органах внутренних дел, а также других важных факторов.

Самостоятельного анализа и изучения требует оценка эффективности положений Федерального закона от 19.07.2011 №247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» о предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации. Проведенные нами опросы показывают, что у сотрудников полиции не только сохранилось недоверие к способности государства решить жилищную проблему, более того, у значительной части оно даже возросло. Далеко не во всех территориальных органах МВД России и органах внутренних дел на уровне муниципальных образований сотрудники полиции успели реализовать данное право. Достоверность и репрезентативность сделанных нами выводов и обобщений подтверждаются тем фактом, что в общей сложности было опрошено более 1550 респондентов, в том числе руководителей территориальных подразделений МВД России на региональном и районном уровне – 765, руководителей подразделений по работе с личным составом – 527, государственной инспекции безопасности дорожного движения, дежурной части – 470, участковых уполномоченных полиции и инспекторов по делам несовершеннолетних – 376, сотрудников органов дознания – 355.

В связи с этим актуальной остается проблема выявления причин и условий, не позволяющих в полной мере реализовать на практике тот потенциал, который был заложен в нормах законодательного акта социальной направленности.

Тем не менее, несмотря на общую положительную оценку предложенных законодателем схем решения многих вопросов социально-правовой защиты сотрудников полиции, ряд аспектов данной проблемы остался вне рамок правового регулирования. В связи с этим актуальной является выработка научно обоснованных рекомендаций и предложений, направленных на дополне- ние отдельных положений базовых федеральных законов, регламентирующих социально-правовую защиту сотрудников органов внутренних дел.

Практика показывает, что в решении вопросов, связанных с социально-правовой защищенностью сотрудников полиции, в большей степени наблюдается фрагментарный, эклектический подход. В рамках решения обсуждаемой проблемы нередко встречаются предложения о необходимости реализации отдельных мероприятий финансового характера (повышение денежного содержания, выдача премий, обеспечение всех сотрудников полиции жильем), зачастую вырванных из общего контекста, как правило, со ссылкой на зарубежный опыт деятельности полиции. В связи с этим следует особо подчеркнуть, что целостная картина и эффективная государственная политика должной социально-правовой защищенности сотрудников полиции может быть создана и сформирована при решении следующих сопутствующих познавательных задач, к числу которых следует отнести: необходимость выявления факторов, обусловливающих необходимость повышения социально-правовой защиты сотрудников ОВД на современном этапе развития системы ОВД; раскрытие и систематизацию сущностных признаков, форм, методов и особенностей организации социально-правовой защиты как охранительно-регулятивной функции государства; раскрытие сущности и особенностей социально-правовой работы в ОВД. Важными задачами в указанном контексте являются формулировка научно обоснованной дефиниции понятия социально- правовой работы в ОВД РФ; выявление причин и условий, не позволяющих эффективно реализовать потенциал ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также формулировка аргументированных научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование отдельных положений федеральных законов социальной направленности. Разумеется, обозначенные задачи в полном объеме могут быть решены и изложены лишь в рамках отдельного монографического исследования. С учетом известных ограничений объема научной статьи в данной работе будут обозначены лишь отдельные аспекты решения вопросов о социально правовой защите сотрудников полиции.

Во-первых, социально-правовую защиту сотрудников ОВД следует рассматривать как неотъемлемую часть государственной системы социально-правовой защиты государственных служащих и реализуемой в рамках социальной политики государства. Сотрудник полиции, реализуя правоохранительные функции государства, должен быть уверен, что достойное денежное содержание, положительное решение жилищного вопроса и пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания и иных социально-правовых гарантий выступают важными мотивационными факторами, стимулирующими сотрудника полиции на добросовестное, активное и инициативное выполнение функциональных обязанностей на весь период прохождения службы в ОВД.

Во-вторых, в рамках исследования обозначенной проблемы важно придерживаться однообразного понимания и использования единых терминов и дефиниций. В связи с этим считаем необходимым под социально-правовой защитой сотрудников полиции понимать основанную на комплексном и системном понимании систему государственных мер материального, финансового, организационного и правового характера, направленных на создание благоприятных условий для профессиональной реализации правоохранительных задач, стимулирование позитивной мотивации сотрудника, а также предоставление компенсаций в случаях гибели или ранения сотрудника. Социально-правовая защита сотрудников полиции, прежде всего, выражается в установлении адекватной схемы денежного обеспечения сотрудника ОВД с учетом должностного оклада, стимулирующих и компенсационных выплат сотруднику за его добросовестное профессиональное отношение к выполнению должностных обязанностей, в оптимальной схеме решения жилищной проблемы сотрудника с первого дня поступления на службу в органы внутренних дел до его увольнения путем предоставления сотруднику компенсации за поднаем жилья; предоставлении сотруднику на период прохождения службы служебного жилья, а также выдаче по основаниям и в порядке, определенным законодательством РФ, единовременной социальной выплаты на улучшение или приобретение жилья, пенсионном обеспечении, медицинском обслуживании.

В-третьих, в условиях свободного рынка труда и проводимого реформирования необходимость повышенной социальной защиты сотрудников полиции обусловлена объективными факторами, отражающими характер и специфику самой правоохранительной деятельности, условиями и режимом труда сотрудника полиции, постоянно возникающими стрессами и различными конфликтными ситуациями в процессе правоприменительной практики, а также неблагоприятными негативными последствиями, угрожающими жизни, здоровью сотрудника полиции. Указанные обстоятельства обусловливают повышенный уровень социальноправовой защиты сотрудников полиции по сравнению с другими категориями государственных служащих, ее дифференциацию в зависимости от характера осуществляемой правоохранительной деятельности, продолжительности службы в ОВД, а также от других значимых факторов.

В-четвертых, эффективная социально-правовая защита сотрудников полиции может быть достигнута лишь в результате осуществления организационных мер в органах внутренних дел. В связи с этим следует ввести понятие организации социально правовой защиты в ОВД, под которым следует понимать целенаправленную, регламентированную законодательством РФ упорядоченную деятельность руководителей и специальных аппаратов, включающую в себя целостную систему взаимосвязанных организационных, финансовых, культурных, материальных, правовых средств, мероприятий (форм и методов), направленных на реализацию сотрудниками их прав в сфере пользования социально-правовой защитой. Исторический опыт показывает, что реальный уровень реализации системы социально-правовой защиты сотрудников правоохранительных органов на разных исторических этапах зависит от множества факторов (роли и места в системе госорганов, степени востребованности, экономических возможностей общества, общих особенностей социальной политики государства), в зависимости от которых она принимала активную или пассивную форму. Общественная потребность в организации социальной защиты сотрудников ОВД существовала с момента возникновения государства и его непременного атрибута – регулярных органов правопорядка.

В–пятых, следует отметить, что существующий правовой механизм социально-правовой защиты сотрудников полиции и членов их семей, закрепленный в базовых законах, создает определенные правовые предпосылки для обеспечения достойного денежного содержания сотрудников полиции, решения жилищной проблемы всех категорий сотрудников ОВД и членов их семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Вместе с тем ряд положений указанного законодательного акта не в полной мере учитывает реалии сегодняшней деятельности ОВД и не способствует повышению позитивной мотивации сотрудника. Так, предусмотренные стимулирующие надбавки к денежному обеспечению сотрудника в условиях финансового кризиса фактически не учитывают специфику правоохранительной деятельности, активность персонального сотрудника, его вклад в раскрытие преступлений и реше- ние других правоохранительных задач.

В-шестых, для определения направлений дальнейшего совершенствования организационно-правового механизма социально-правовой защиты сотрудников полиции важное значение имеют выявление и систематизация причин и условий, не позволяющих в полной мере решить задачу социально-правовой защиты сотрудников полиции на должном уровне, к числу которых следует отнести: недостаточное выделение федеральным бюджетом финансовых средств на решение жилищного вопроса; отсутствие прозрачной схемы учета лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, слабое знание руководителями территориальных органов внутренних дел МВД России и его организаций положений ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», недостаточную правовую просвещенность значительной части сотрудников ОВД; отсутствие у руководства ОВД личной мотивации в решении данной проблемы, несовершенство процессуального порядка определения лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий. В частности, возникают трудности при применении правовых норм о возможности включения в выслугу лет сотрудников времени их учебы до поступления на службу при выплате назначенных пенсий сотрудникам, приостановлении, прекращении и восстановлении выплаты.

В-седьмых, с учетом качества правового регулирования вопросов социально-правовой защиты сотрудников полиции и эффективности правоприменительной практики в обозначенной сфере можно сформулировать следующие предложения и дополнения в базовые федеральные законы и ведомственные нормативные-правовые акты, регламентирующие социально-правовую защиту сотрудников органов внутренних дел:

• 1.    Изложить п. 1 статьи 88 «Прекращение контракта по достижении предельного возраста пребывания на службе в органах внутренних дел» Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в следующей редакции:

• 2.    Внести изменения в п. 32 приказа МВД России от 31 января 2013 года № 65 «Об утверждении порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», изложив его в следующей редакции:

• 3.    В целях совершенствования организационных основ социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел предлагается:

«Предельный возраст пребывания на службе в органах внутренних дел для сотрудника органов внутренних дел, соответствующего требованиям к состоянию здоровья сотрудников органов внутренних дел согласно заключению военно-врачебной комиссии, вне зависимости от занимаемых должностей, специальных званий, составляет 65 лет».

«На основании приказа руководителя органа сотрудникам, имеющим дисциплинарное взыскание, дополнительная выплата в виде премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей не выплачивается в течение одного месяца со дня их привлечения к дисциплинарной ответственности».

• -    в законодательство о должностных окладах внести изменения, установив так называемую «вилку» – минимальный и максимальный оклад по занимаемой должности, предоставив возможность руководителю органа по обоснованному ходатайству непосредственного начальника изменять его размер в зависимости от качества выполняемой работы и нагрузки;

• -    необходимо установить четкие критерии для такого правового понятия, как «сотрудник, не имеющий возможности ежедневно возвращаться в указанное жилое помещение в связи с удаленностью места его нахождения от места службы»;

• -    разработать алгоритм реализации оказания финансовой помощи тем сотрудникам, которые смогли реализовать свое право на жилище путем ипотечного кредитования. Данная финансовая помощь могла быть оказана сотрудникам по месту службы, имеющим 15-летнюю безупречную выслугу;

• -    предусмотреть механизм реализации права на жилищное обеспечение сотрудников органов внутренних дел путем введения льготных условий ипотечного кредитования по аналогии с ипотечным кредитованием, разработанным для военнослужащих;

• -    в органах и подразделениях создать методические классы социально-правовой работы, в службах - уголки правовых знаний. Организовать в ОВД консультационно-правовую работу с личным составом, обобщать и распространять положительный опыт социально-правовой работы;

• -    в документах по планированию и организации деятельности ОВД определять мероприятия по социально-правовой работе, разъяснению законов, иных правовых актов в данной области; в ходе инспектирования, проверок органов (подразделений) изучать результативность социально-правовой работы, учитывать ее при оценке морально-психологического состояния личного состава, рассматривать в ходе подведения итогов воспитательной работы и состояния служебной дисциплины.