О некоторых научных подходах к определению границ Арктики

Представление об Арктике как физико-географической области, её размерах и границах неоднократно уточнялось на протяжении почти всего ХХ в. и до сих пор остаётся предметом разносторонних исследований и дискуссий [1; 2; 3; 4; 5].

Первоначально понятие «Арктика» использовалось для части территории, включающей лишь глубоководный арктический бассейн, моря и острова Северного Ледовитого океана, ограниченные с юга изотермой июля 5ºС. Некоторые специалисты относили к Арктике также северную часть тундровой зоны (арктическую тундру) и зону арктических пустынь. В этом случае в территорию Арктики включались не только острова с ландшафтами арктических пустынь и арктических тундр, но и окраины материков с аркттундровыми ландшафтами. Позднее под Арктикой стали понимать пространство, занятое разными приполярными ландшафтами, расположенными к северу от границы лесов и, следовательно, включающие арктические пустыни и все разновидности тундры.

Исчерпывающими основаниями для определения границ Арктики являются несколько взаимосвязанных природно-географических, социально-экономических и политикоправовых критериев.

Арктика как мегарегион

В территориальном плане Арктика замыкается на 8 стран-членов Арктического совета (США, Канада, Норвегия, Швеция, Финляндия, Дания, Исландия, Россия) и занимает 40,3 млн кв. км. В этих странах проживает более 530 млн человек, из них менее 5 млн — на территориях вблизи Северного Ледовитого океана [3, Лукин Ю.Ф., с. 77–78].

Арктический глубоководный бассейн в центральной части океана непосредственно вокруг Северного полюса; 10 морей — Гренландское, Норвежское, Баренцево, Белое, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское, Бофорта, Баффина, залив Фокс-Бейсин, многочисленные проливы и заливы Канадского Арктического архипелага; северные части Тихого и Атлантического океанов. Арктические острова и архипелаги: Вайгач, Врангеля, Гренландия, Диксон, Земля Франца-Иосифа, Канадский Арктический архипелаг, Королевы Елизаветы, Новая Земля, Новосибирские, Норденшельда, Северная Земля, Шпицберген и др. [2, Лукин Ю.Ф., с. 18].

Значимость арктического пространства со временем не уменьшается, а возрастает, приобретая даже преимущественно не экономически прагматическую сущность, а какую-то совершенно иную метафизическую, сакральную ценность. Арктический регион воспринимается в обществе как резервное экологическое пространство всего мира. В Арктике люди видят глобальный резервуар чистого воздуха, пресной воды (здесь находится треть всех мировых запасов пресной воды), а также она представляется как наиболее чистая территория.

В конце ХХ в. понятие «Арктика» расширяется, она определяется как «северная полярная область Земли, включающая окраины Евразии и Северной Америки, почти весь Се- верный Ледовитый океан с островами (кроме прибрежных островов Норвегии), а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов. Южная граница Арктики совпадает с южной границей зоны тундры и её площадь — около 27 млн км2. Иногда Арктику ограничивают с юга Северным полярным кругом (66°33' с.ш.), в этом случае её площадь — 21 млн км2». В этом определении южная граница Арктики чётко не устанавливается.

Если Арктику ограничивать с юга только условной линией Северного полярного круга (66°33ʹ44ʺсеверной широты), то тогда её площадь равняется 21 млн км2. Если южная граница Арктики совпадает с южной границей зоны тундры, то в этом случае её площадь составляет около 27 млн км2, что в 3 раза больше площади Европы [2, Лукин Ю.Ф., с. 42, 77, 78].

В приарктических странах также нет однозначного определения границ Арктики.

Канада определяет свою арктическую область как территорию, включающую водосборный бассейн территории Юкон, все земли севернее 60° северной широты и область прибрежных зон Гудзонова залива и залива Джеймса. Площадь полярных владений Канады — 1,430 млн км2.

Современную арктическую область США составляют территории США к северу от Полярного круга и южнее его, включая цепь Алеутских островов, территории к северу и западу от границы, формируемой реками Поркупайн, Юкон и Кусковим, а также все смежные моря, включая море Бофорта, Берингово и Чукотское моря. Площадь полярных владений США — 0,126 млн км2.

Норвегия в национальных нормативно-правовых актах не дает определения своих арктических территорий. Но при подписании 13 июня 1997 г. министрами по окружающей среде арктических государств Руководства по проведению морских работ по нефти и газу в Арктике определила, что для целей этого Руководства арктическую территорию Норвегии образуют районы Норвежского моря севернее 65º северной широты. Площадь полярных владений Норвегии — 0,746 млн км2.

Дания включила в свою арктическую область Гренландию и Фарерские острова. Распространение суверенитета Дании на Гренландию было закреплено решением Постоянной палаты международного правосудия в 1933 г. Площадь полярных владений Дании составляет 0,372 млн км2.

Следует отметить, что неопределённость критериев «арктичности» территории и границ Арктики возникает регулярно как в научной среде, так и в государственном управлении, когда идёт речь о выработке стратегических решений, направленных на решение проблем этого региона.

В 1989 г. Государственной комиссией при Совете Министров СССР по делам Арктики было закреплено её понятие как «единого физико-географического региона, который включает (в пределах заполярной зоны и распространения среднемноголетней изотермы июля +5ºС) морские акватории, покрытые в летний период дрейфующим льдом, создающим не- благоприятные условия для судоходства, и сухопутные территории, где на сплошной вечной мерзлоте существует ледниковый покров или безлесная тундра»1.

Основными критериями для выделения южной границы Арктики являлись Северный полярный круг, среднемноголетняя изотерма июля +10ºС и зона распространения вечной мерзлоты. В связи с тем, что эти критерии включали переменные характеристики и не в полной мере отражали вещественно-структурные свойства природных объектов, указанные критерии не получили широкого применения для идентификации территории Арктики.

Однако географические границы природных объектов Арктики должны иметь устойчивые контактные и барьерные функции. Должно исключаться также использование политических, социально-экономических и иных субъективных критериев для идентификации территории Арктики.

Арктика как природно-хозяйственная система имеет трёхмерное измерение: географическое, экономическо-политическое и правовое.

Природно-географические критерии

Вопрос об определении границ Арктики как полярной физико-географической области остаётся дискуссионным. Географические границы Арктики (представление о которых неоднократно менялось на протяжении ХХ в.) не совпадают с административнотерриториальными границами северных регионов арктических государств. Это обстоятельство создаёт трудности в арктической идентификации природных территорий. Соответственно при подготовке документов стратегического планирования, касающихся, прежде всего, защиты арктической окружающей среды, этот вопрос становится актуальным [6].

АЗРФ в документах стратегического планирования позиционируется как часть Арктики. Фактически в состав АЗРФ включены территории, которые выходят за пределы природных зон Арктики. Сухопутные территории АЗРФ расположены не только в пределах арктического климатического пояса, зоны арктических пустынь и полярных тундр, которые традиционно относятся к Арктике, но также и в пределах территории с субарктическим климатом и ландшафтами северной тайги, которые идентифицируются с Субарктикой.

После принятия решения о составе сухопутных территорий АЗРФ уточнению подлежит пункт 2 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу2. В этом пункте необходимо уточнить, что АЗРФ является не только частью Арктики, но и охватывает зону Субарктики. Южная административнотерриториальная граница АЗРФ должна определяться как граница исторически сложившегося арктического природно-хозяйственного комплекса, сочетающего морские и сухопутные виды деятельности и управления. В документах стратегического планирования необходимо учитывать наличие арктической и субарктической природных территорий и зон комфортности / дискомфортности в пределах АЗРФ. Уточнению также подлежат статус АЗРФ в качестве макрорегиона и механизм координации деятельности (управления) в этом макрорегионе.

В пределах АЗРФ могут быть выделены зоны, включающие приморскую территорию и прибрежную акваторию, с нормативным правовым закреплением соответствующих полномочий субъектов Российской Федерации в части стратегического планирования развития приморской территории и прибрежной акватории.

Политические и социально-экономические критерии

Политические и экономические критерии установления границ Арктики применяются в целях управления и определения зон хозяйствования. По этим критериям была определена арктическая зона.

Мотивацией для выделения арктической зоны стало открытие на севере страны в 1980-х гг. уникальных морских месторождений нефти и газа, для освоения которых требовалось создание крупных добычных центров с развитой инфраструктурой транспортировки и переработки сырья. Арктическая транспортно-логистическая инфраструктура одновременно должна служить фактором для экономического развития приморских территорий. Развитие арктической транспортной системы, прежде всего Северного морского пути, создание крупных территориально-производственных комплексов в арктической зоне ориентировано на получение экономических выгод и решение социально-экономических задач.

В Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу под Арктической зоной Российской Федерации (АЗРФ) понимается часть Арктики (северная область Земли, включающая глубоководный Арктический бассейн, мелководные окраинные моря с островами и прилегающими частями материковой суши Европы, Азии и Северной Америки). В пределах Арктики расположены пять приарктических государств: Россия, Канада, Соединённые Штаты Америки, Норвегия и Дания, которые обладают исключительной экономической зоной и континентальным шельфом в Северном Ледовитом океане), в которую полностью или частично входят территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, а также земли и острова, указанные в Постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане», и прилегающие к этим территориям, землям и островам внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом3.

Северная граница АЗРФ в пределах морских пространств определяется по внешним границам континентального шельфа РФ и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а её южная граница находится на сухопутной территории и совпадает с административной границей соответствующих автономных округов и муниципальных образований. Уточнение и нормативное закрепление границ АЗРФ необходимы для защиты национальных интересов Российской Федерации в Арктике, осуществления стратегического планирования развития арктических территорий, а также для решения текущих задач социально-экономического развития, в том числе связанных с обеспечением жизнедеятельности в пределах АЗРФ с учётом специфики региона.

АЗРФ позиционируется в Стратегии пространственного развития РФ до 2025 года от 13 февраля 2019 г. не как экономический макрорегион, а как геостратегическая территория девяти субъектов Российской Федерации [3, c. 28 – 29]. В этом документе выделяются 12 макрорегионов России: Центральный, Центрально-Черноземный, Северо-Западный, Северный, Южный, Северо-Кавказский, Волго-Камский, Волго-Уральский, Уральско-Сибирский, Южно-Сибирский, Ангаро-Енисейский, Дальневосточный, включают территории нескольких приарктических субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия, в пределах которых требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования [3; 8; 9; 10; 11; 12; 13].

В 2014 г. был уточнён состав административно-территориальных образований на сухопутной территории АЗРФ4. В сухопутные территории АЗРФ включают территории Мурманской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, ЯмалоНенецкого автономного округа, муниципальных образований «Воркута» (Республика Коми), «Город Архангельск», «Мезенский муниципальный район», «Новая Земля», «Город Новодвинск», «Онежский муниципальный район», «Приморский муниципальный район», «Северодвинск» (Архангельская область), Аллаиховского улуса (района), Анабарского национального (Долгано-Эвенкийского) улуса (района), Булунского улуса (района), Нижнеколымского района, Усть-Янского улуса (района) (Республика Саха (Якутия), городского округа города Норильска, Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, Туруханского района (Красноярский край), а также земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, указанные в Постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» и других актах СССР5.

Состав сухопутных территорий АЗРФ определялся с учётом следующих критериев: целостность природно-хозяйственных и управленческих систем, а также этно-хозяйственных ареалов коренных малочисленных народов Севера; инфраструктурное развитие прибрежных территорий и объектов в интересах формирования морского потенциала и социальноэкономического развития административных образований, граничащих с морским побережьем; транспортное тяготение к Северному морскому пути [14; 15].

Состав и границы административно-территориальных образований на сухопутной территории в определённые периоды социально-экономического развития претерпевают частичное изменение. В 2017 г. в состав АЗРФ были включены три муниципальных района Республики Карелия — Беломорский, Лоухский, Кемский [16].

В соответствии с решениями Государственной комиссии по вопросам развития Арктики разрабатывается федеральный закон «О развитии Арктической зоны Российской Федерации», для целей реализации которого АЗРФ определяется как часть территории Арктики, в пределах которой Российская Федерация обладает суверенитетом, суверенными правами и юрисдикцией, а также включает:

• а)    территории (части территории) субъектов Российской Федерации, определённые Указом Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296;

• б)    все открытые и могущие могут быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Российской Федерации до Северного полюса и находящиеся в пределах пространств, очерченных линиями, определяемыми международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации;

• в)    внутренние воды и территориальное море Российской Федерации, прилегающие к территориям, указанным в подпунктах «а» и «б»;

• г)    исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации в пределах суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации;

• д)    воздушное пространство над перечисленными в подпунктах «а — г» территориями и акваториями.

Хотелось бы отметить, что в настоящее время существует незавершённость процесса разграничения морских пространств Северного Ледовитого океана. В первую очередь это касается континентального шельфа, где сосредоточены значительные потенциальные запасы углеводородного сырья.

В соответствии с действующими нормативными правовыми актами морские и сухопутные границы АЗРФ могут уточняться в зависимости от статуса территории, правого режима, социально-экономической целесообразности и полномочий органов власти разных уровней.

По мнению авторов, для политических и экономических целей развития Российской Федерации основным критерием отнесения территории к АЗРФ должно стать прилегание субъекта Российской Федерации, а для больших по площади регионов — его отдельных муниципальных районов к морям Северного Ледовитого океана.

Концентрированное и сбалансированное развитие Северного морского пути, прибрежных морских пространств Северного Ледовитого океана и АЗРФ могло бы придать дополнительный экономический импульс развитию Севера нашей страны.

Правовые критерии

Единого международного договора, определяющего правовой статус Арктики, на сегодняшний день не существует. Регулирование осуществляется нормами международного права, национальным законодательством арктических государств и двусторонними соглашениями.

По типам правового режима в Арктике выделяются следующие территории: государственная территория; территория с международным режимом; территория со смешанным режимом.

Государственной является территория, которая находится под суверенитетом определённого государства, то есть принадлежит определённому государству, осуществляющему в её пределах своё территориальное верховенство.

К территории с международным режимом относятся лежащие за пределами государственной территории земные пространства, которые не принадлежат кому-либо в отдельности, а находятся в общем пользовании всех государств в соответствии с международным правом (открытое море, воздушное пространство над ним и глубоководное морское дно за пределами континентального шельфа). Международно-правовой режим открытого моря определяется множеством норм международных договоров и международно-правовых обычаев, которые регулируют отношения государств по поводу открытого моря и устанавливают правила его использования в целях судоходства, рыболовства и т. п.

К территориям со смешанным режимом относятся континентальный шельф и экономическая зона. Эти районы не находятся под суверенитетом государств и не входят в состав государственных территорий, но каждое прибрежное государство имеет суверенные права на разведку и разработку природных ресурсов прилегающих к нему континентального шельфа и экономической морской зоны, а также на охрану природной среды этих районов. Объём этих прав определяется международным правом, в частности, Конвенцией о континентальном шельфе 1958 г и Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. В пределах этих прав каждое государство издаёт свои законы и правила, регулирующие упомянутые виды деятельности. В остальном на континентальном шельфе и в экономической зоне действуют принципы и нормы международного морского права.

Необходимо отметить, что некоторые арктические страны, в частности, США не ратифицировали Конвенцию ООН по морскому праву, что создаёт практические сложности реализации указанных принципов.

Определение арктической границы во многом зависит от научной специализации и политической конъюнктуры. Нередко путаница возникает из-за того, как взаимозаменяемо используются концепты «Арктика», «Арктический регион», «Крайний Север» и др. Профессор социальной антропологии Марк Нутталл (Университет Альберты, Канада), проводивший антропологические исследования и полевые работы в Гренландии, Канаде, Финляндии, Аляске, правильно и точно заметил: «Ни один из способов определения Арктики не является удовлетворительным для всех целей, и чаще всего практическое определение становится необходимым в исследовательских проектах, докладах, оценках, научных монографиях, университетских и колледжских курсах для определения и разграничения того, какие физические, экологические, политические, социальные и культурные процессы должны быть охвачены»6.

Россия подавала в комиссию ООН заявки на расширение своего арктического шельфа в 2001 и 2015 гг., проведя необходимые научные исследования. Изучение заявки началось в августе 2016 г., и решение, как ожидается, будет принято в течение двух-четырёх лет. Кроме России в 2013 г. заявку на расширение шельфа в Северном Ледовитом океане подала Канада, одновременно сообщив, что позднее заявит о претензиях на часть морского дна за пределами 200-мильной исключительной экономической зоны. Ряд заявок подала Дания, последнюю — в 2014 г.

На наш взгляд, в условиях резкого обострения современной международной обстановки положительное решение по этому вопросу вряд ли станет возможным. А если всё-таки станет, то это значительно сократит наши намерения в расширении арктического шельфа. К такому развитию событий также необходимо готовиться.

В этих условиях первостепенной задачей для России в вопросе сохранения и расширения своего суверенитета в Арктике для дальнейшего изучения, разведки, добычи и использования богатств северных территорий нашей страны является недопущение обострения дремлющего конфликта в регионе. Для защиты своих национальных интересов Россия должна приложить все силы к развитию арктической инфраструктуры для расширения своего влияния в Арктике. Это позволит упрочить позиции Российской Федерации и сдержать «борьбу за Арктику» в рамках дипломатического сотрудничества на полях ООН и различных форумах, что отвечает интересам всего человечества.

Очевидной необходимостью в настоящее время, по мнению д.э.н., профессора Н.Д. Елецкого, является преодоление проявившихся в последние десятилетия негативных установок на отказ от защиты российского суверенитета над значительными акваториями северных морей — установок, неизбежно связанных с сопутствующим ослаблением геополитических позиций, международного авторитета, а также с ощутимыми экономическими потерями [17].

Признание Россией принципиальных положений Конвенции по морскому праву 1982 г. означало кардинальное изменение правового статуса территорий, ранее определявшихся как «полярные владения», а ратификация данной конвенции в 1997 г. привела к официальной утрате суверенитета над 1,7 млн км2 ранее российской арктической акватории. Показательно, что США эта Конвенция не подписана до настоящего времени.

Говоря сегодня о ратификации Россией Конвенции по морскому праву 1982 г., мы видим, что опираясь на эту Конвенцию, многие государства, и в первую очередь США, хотят «интернационализировать» район Арктики, что не отвечает интересам России. И поэтому понятно заявление Артура Чилингарова, специального представителя Президента РФ по международному сотрудничеству в Арктике и Антарктике: «Я бы хотел сказать, что есть разные мнения касательно конвенции (Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.), но общее мнение таково, что мы, может быть, поторопились с её ратификацией»7. Как справедливо отмечает старший научный сотрудник ИМЭМО РАН Е. Лабецкая, «ратификация Россией Конвенции в 1997 г. и последующая в 2001 г. подача ею официального представления в соответствующую Комиссию ООН для определения внешних границ своего континентального шельфа де-факто подорвали «секторальный режим» [18].

В этих условиях необходимо, на наш взгляд, признать допущенные ошибки. Органам законодательной и исполнительной власти приступить к их исправлению и минимизации негативных последствий. По мнению члена Совета Федерации, председателя Совета по Арктике и Антарктике Совета Федерации В.А. Штырова, «оптимальным вариантом для России была бы договорённость о возврате к секторальному делению Арктики и закреплению за морями Лаптевых, Карским, Восточно-Сибирским и частью Чукотского (от острова Врангеля до Берингова пролива) статуса наших исторических вод» [19].

Заключение

Определение границ АЗРФ явилось объективной необходимостью и потребовало значительной продолжительной работы органов государственной власти России, а также представителей науки. Это важно в первую очередь для определения и уточнения политики государства на арктических территориях. Российский подход к определению границ является, на взгляд авторов, наиболее приемлемым, отвечающим нынешнему этапу развития и освоения Арктического региона. В будущем в зависимости от климатических и других условий, в том числе определения районов опорных зон развития, возможно их изменение в целях сбалансированного и адресного решения экономических, социальных и экологических проблем АЗРФ, проведения более эффективной государственной региональной политики. Структурирование этих границ потребует использования современных методик, включая моделирование, синтез знаний и современных практик, с учётом принципиально значимых потребностей национальных интересов и ценностей̆ во внутренней и внешней политике, задач обеспечения безопасности России в арктическом направлении.