О некоторых проблемах горнодобывающей отрасли в Кыргызстане

Развитие горнодобывающей отрасли для КР является ведущим направлением социально-экономического развития. Без должного изучения и анализа в указанной сфере сложно представить перспективы развития инновационного стратегического освоения ПРП страны. Так, в целом комплексе НПА, в том числе, в Национальной стратегии развития КР на 2018-2040 гг., утвержденную Указом Президента КР от 31 окт. 2018 г. [1], Концепции региональной политики КР на период 2018-2022 гг., утвержденную постановлением Правительства КР от 31 марта 2017 г. [2], а также Стратегию устойчивого развития промышленности КР на 2019-2023 гг., утвержденную постановлением Правительства КР от 27 сент. 2019 г. [3].

В важнейшем стратегическом документе, а именно в Национальной стратегией развития КР на 2018-2040 гг. [1] было определено, что разработка полезных ископаемых обеспечивает формирование финансовых ресурсов нашего государства. Так, к примеру, доходы от недр должны быть направлены, прежде всего, на решение текущих проблем, мероприятия по охране ОС, а также и на стратегические цели.

В указанной корреляционной связи обнаруживается постановка и решение следующих задач:

• -    достижение роста эффективности горной добычи;

• -    внедрение современных горнодобывающих технологий с минимальным воздействием на ОС;

• -    привлечение инвестиций в отрасль.

Для достижения поставленных целей в Концепции горнодобывающей отрасли на 2020-2030 гг. (далее – Концепция) [4] актуализируется долгосрочная перспектива – обеспечение стабильного развития и формирование оптимального, непротиворечивого инвестиционного климата. Одним из важнейших аспектов в реализации любой программы, концепции является достижение результата, а стабильность работы не только ПИИ, но и отечественных инвестиций в отрасль позволит стимулировать экономический рост КР.

Необходимо отметить, что только за 2019 г. горнодобывающая отрасль КР обеспечила – 12 млрд. сомов поступлений в республиканский и местный бюджеты, что составляет 8% доходов в структуре ВВП и 44% объема промышленной продукции. Соответственно, в сферу производственной деятельности привлечено – 18 тыс. населения, что говорит о высоком уровне занятости населения.

Так, по данным ГНС КР об исполнении госбюджета по доходам налоговые и неналоговые поступления от деятельности гор- нодобывающих предприятий составили – 12 млрд. 999 млн. сом, из них поступления ЗАО «Кумтор Голд Компани» составили – 7,5 млрд сом [5].

Кроме того, определенный интерес представляет объем промышленной продукции (товаров, услуг) по видам экономической деятельности за 2019 г., который приведен в таблице 1.

Таблица 1.

	Фактически произведено в ценах, тыс. сомов		Индекс физич. объема, %
	за период с начала года		отчетный период к соответствующему периоду прошлого года
	2019	2018
Кыргызская Республика	278 565 008.0	253 053 909.8	106.9
Добыча ископаемых, всего	19 872 107.7	15 657 653.2	118.4
- добыча  каменного  угля  и бурого угля (лигнита)	3 275 084.9	3 089 005.6	106.9
- добыча сырой нефти и прир. газа	4 937 996.9	4 097 082.2	117.0
- добыча метал. руд	10 643 879.4	7 583 775.7	128.5
- добыча прочих ископаемых	1 015 146.5	887 789.7	108.9

Кроме того, важно отметить, что за период с 2015-2019 гг. было проведено 4 конкурса на объекты недр общегосудар- ственного значения на сумму 121 482 000 долл. США, которые приведены в таблице 2.

Таблица 2.

№	Название объекта	Вид полезного ископаемого	Дата проведения	Стоимость объекта долларов США
1	Месторождения Джеруй	Золото	2015	100 000 000
2	Месторождение Бел-Алма	Уголь	2015	1 070 000
3	Месторождение «Тереккан, Перевальное и золото-сурьмяного месторождения Терек» (за исключением блока 17)	золото, сурьма	2015	20 000 000
4	Месторождение «Акарт»	белый мрамор	2017	412 000

Также отметим, что за период с 20132019 гг. проведено 71 аукционов на участки недр на сумму 11607,5 тыс. долл. США, при стартовой цене 1496,6 тыс. долл. США [6].

Отметим, что в КР поиски и оценка месторождений осуществляются за счет госбюджета в рамках госзаказа и за счет средств недропользователей на основе лицензий. Геологические организации функционируют в форме государственных предприятий и АО с минимальным участием уполномоченного госоргана. Стоит признать ряд сложностей, сложившихся в отрасли. Так, имеющиеся техсредства из- ношены и морально устарели. В свою очередь, выявление новых источников мин-сырья становится более дорогостоящим из-за усложнения условий геологоразведки.

В указанной связи, стоящие перед отраслью проблемы актуализируют необходимость разработки новых подходов, теорий, методов и технологий поисков и разведки.

В процессе анализа данного НПА также необходимо особо обратить внимание, что на госбалансе ПРП числится 200 месторождений с разведанными или находящимися в геологоразведке запасы минсырья.

Целесообразно признать, что КР располагает весомой минерально-сырьевой базой по многим видам ископаемых, но особое значение придается запасам золота, редких и редкоземельных металлов, а также нерудному сырью, освоение которых может увеличить ВВП и налоговые поступления в госбюджет КР.

В итоге роста мировых цен наиболее важное экономическое значение приобретают месторождения золота, составляющие материальную основу суверенитета КР. Государственным балансом отмечается, что в КР имеется значительное количество предварительно оцененных месторождений, как потенциальный резерв для прироста запасов практически по всем видам минсырья. По объему запасов и прогнозных данных они не отвечают требованиям рынка, но в связи общим истощением запасов в мире они будут востребованы в будущем. Для их оценки, бесспорно, необходимы крупные инвестиции.

Детализируем некоторые аспекты в сфере правового регулирования в данной отрасли. Так, в июне 2012 г. Был принят Закон КР «О недрах» [7], в котором закреплены нормы:

• -    о введении прогрессирующих платежей за удержание лицензий;

• -    уточнение оснований приостановления и аннулирования лицензий;

• -    порядок предоставления земельных прав;

• -    определение механизмов учета интересов местных сообществ.

В целях реализации норм Закона КР «О недрах» (2012) Правительством КР был принят ряд подзаконных актов.

Так, отмечается, что с принятием Закона КР «О недрах» (2012 г.) [7] лицензии выдаются на основании конкурсов, аукционов и путем проведения прямых переговоров, которое оправдано из-за наличия в КР месторождений с подтвержденными запасами, представляющими источник потенциального дохода для государства. Также в целях транспарентности проведения конкурсов были внесены нормы об обязательности участия МГА и МСУ в работе конкурсных комиссий.

В ходе анализа предоставления з/у под недропользование, в 2017 г. была отменена трансформация з/у при разработке месторождений, что снизило бюрократическую нагрузку на инвестора. В том же году Правительством КР был принят новый порядок предоставления з/у под недропользование с механизмом получения земельных прав при осуществлении деятельности.

Отметим, что в целях оптимизации законодательства в сфере недропользования, Правительством КР в 2016 г. был инициирован и направлен в ЖК КР ряд поправок в Закон КР «О недрах». Позднее, в 2018 г. был принят Закон КР «О недрах» [8] в новой редакции, в котором нашли отражение следующие аспекты:

• -    права пользования недрами путем прямых перерговоров заменяется порядком первой поданной заявки;

• -    введен термин бенефициары и обязательство по раскрытию конечных бенефициаров;

• -    введена эксклюзивность лицензии, путем объединения групп ископаемых (8 групп ископаемых по Закону от 2012 г. и 3 группы ископаемых по Закону от 2018 г., что исключает накладку лицензионных площадей);

• -    альтернативных экспертиз ТП по недропользованию независимыми экспертами;

• -    обязательство по публикации лицензий и условий лицензирования;

• -    предоставление прав пользования недрами на добычу песчано-гравийной смеси (ПГС) и суглинок переданы МГА в виде госрегистрации.

• -    сокращены сроки действия лицензии в целях быстрого освоения ископаемых.

• -    введены нормы по финансированию рекультивации по банковской гарантии;

• -    уточнены отдельные термины;

• -    пересмотрены уровни доступа к геологическим информационным ресурсам и т.д.

Таким образом, можно признать, что для реализации Закона КР «О недрах» (2018 г.) [8] Правительством КР приняты подзаконные акты, оптимизирующие деятельность указанной отрасли.

Следовательно, можно констатировать, что цель Концепции заключается в формировании инновационного изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ), достижение устойчивых темпов роста и диверсификации горнодобывающей отрасли, с минимальным воздействием на ОС, посредством обеспечения баланса интересов между государством, бизнес-сообществом и народом.

Можно полагать, что для достижения цели необходимо решение вопросов по:

• -    оптимизации системы госуправления геологическим изучением недр и воспроизводством МСБ;

• -    улучшению инвестиционного климата в сфере недропользования;

• -    транспарентности горнодобывающей отрасли;

• -    оптимизации переподготовки специалистов в указанной отрасли.

Можно констатировать, что развитие горнодобывающей отрасли, а также зависящих от них производств, позволяет решать проблемы социальноэкономического и рекреационного характера. Следовательно, в долгосрочной перспективе устойчивая работа добывающих отраслей возможна в контексте развития МСБ через выявление запасов при добыче. В указанной связи эффективное производство геологических исследований, как и восполнение минерально-сырьевой целесообразно расценивать как принципиально важное направление государственной политики недропользования КР.

Стоит признать, что отсутствует дифференциация по мерам ответственности в сфере воспроизводства МСБ. Так, дефицит средств госбюджета, при регулярном росте цен на материалы, оборудование и услуги, используемые в процессе геологоразведки, вызвал необходимость сокращения объемов дорогостоящих видов работ, и акцентом на поисково-оценочных стадиях.

Так, проходка подземных горных выработок, массовое бурение разведочных скважин и др., зависит от достаточного финансирования, что актуализирует увеличение финансирования геологоразведки из госбюджета по госзаказу с учетом текущих процессов инфляции.

Отечественными экспертами также признается, что проведение изучения недр за счет ПИИ не позволяет на должном уровне осуществлять контроль за соблюдением требований о достоверности запасов разведанных площадей на Государственный баланс запасов ископаемых. Отчет составляется с учетом личных выгод инвестора, где в последующем государство, возможно, недополучает выгоды, как в экономическом плане, так и в социальном.

Целесообразно также признать, что гос-управление в сфере геологического изучения недр, воспроизводства МСБ должно быть основано на оптимизации организационной структуры отрасли на принципах программно-целевого планирования геологоразведочных работ.

В указанной связи, необходимо консолидировать специализированные по видам геологоразведки геологические организации в форме АО, в уставный капитал которого должны быть переданы акции ОАО и акции преобразованных в ОАО госпредприятий. Предполагается, что в отношении этого АО позиции акционера - КР будут определяться Кабмином КР. Участие в управлении этим АО предполагается возложить на уполномоченный госорган по недропользованию. Следовательно, как представляется отечественному законодателю, финансирование геологоразведочного производства необходимо предусмотреть за счет бюджетных и внебюджетных источников.

Следует отметить, что на текущий момент имеются свободные перспективные площади, относящиеся и к конкурсным участкам, и к аукционным. По имеющимся данным по многим участкам недр, имеются свободные площади для геологоразведки.

Так, их детальное изучение и постановка на баланс запасов позволит увеличить их экономическую оценку и в случае постановки их на конкурс или аукцион, это позволит максимизировать поступления средств в госбюджет от недропользования.

Такой подход позволит:

• -    оптимизировать и модернизировать систему госуправления недропользованием;

• -    повысит эффективность исполнения госзаказа в сфере геологического изучения и воспроизводства МСБ;

• -    увеличат сферу госфинансирования работ, направленных на увеличение минерально-сырьевой базы;

• -    будут способствовать техническому перевооружению геологоразведочных организаций;

• -    будут способствовать преобразованию госпредприятий, находящихся в ведении уполномоченного госоргана и консолидации специализированных по видам геологоразведки геологических организаций;

• -    упрощению получения лицензии на разработки недр для предприятий со 100% долей КР на конкурсных и аукционных участках;

• -    привлечения капитала (бирж, финансовых институтов) для финансирования изучения и разработки недр.

В процессе анализа признается, что инвестирование недропользования способствуют созданию прямых и косвенных рабочих мест, а также положительных эффектов в ряде секторов отечественной экономики.

Так, по данным НСК КР, приток ПИИ в 2019 г. в сравнении с 2018 г. увеличился на 59,4% и составил 393,7 млн. долл. США. При этом, приток ПИИ превысил уровень оттока на 120,7 млн. долл. Основной объем в 98 % направлен в геологоразведку, предприятия по обработке и добыче ископаемых, информации, торговли, а также сферу финстрахования. При этом, объем ПИИ, направленных в геологоразведку, увеличился в 3,6 раза, в обрабатывающие предприятия - в 2,7 раза, торговли - на 26,9%, информации и связи - на 0,5%, в то время как инвестиции по добыче снизились в 1,8 раза, сферу финстрахования - в 1,4 раза [6].

Обратим внимание еще на один аспект, затрагивающий сферу прав временного пользования на з/у под недропользование. В частности, это предоставление пастбищных земель.

Кроме того, на инвестиционный климат в отрасли значительное влияние оказывает уровень конфликтности между инвесторами и местным населением. Протестное отношение местных сообществ препятствует развитию отрасли и как следствие, экономики КР.

Повышение инвестиционной привлекательности изучения и разработки недр, воспроизводства МСБ коррелирует с оптимизацией НПА для снятия административных барьеров при регулировании указанных вопросов.

Таким подходом обеспечиваются сопутствующие аспекты, как:

• -    оптимизация НПА для выявления коллизий, коррупционных рисков и гармонизации интересов государства, бизнеса и социума, ориентированных на социальную ответственность бизнеса;

• -    налогового режима на основе баланса интересов государства, бизнес-сообщества и населения, с учетом налогового администрирования и ПИИ;

• -    транспарентности механизма предоставления з/у под недропользование;

• -    утверждение требований к содержанию ТП;

• -    рекультивации земель, нарушенных в процессе пользования недрами;

• -    снижение конфликтного потенциала посредством открытой информации о горнорудном проекте и оценке его воздействия на ОС.

• -    внедрению международных стандартов отчетности по подсчету запасов ПРП.

В результате принятых мер предполагается оптимизация государственного регулирования в сфере недропользования, исключаются коррупционные риски.

В контексте анализа также особого внимания заслуживает полемика вокруг обеспечения выгод не только для сообществ вблизи объектов недропользования, но и для всех граждан КР, поскольку является ключевым, наряду с минимизацией экологических и социальных рисков.

В указанной связи, следует решить вопросы по введению в эксплуатацию месторождений, что обеспечит создание условий для устойчивого развития и формированию эффективной экономики.

На фоне активизации процессов гласности, в отрасли также актуализируются вопросы контроля общественности, что является сдерживающим фактором коррупции, стимулирует ответственное поведение сотрудников госорганов. Следовательно, для достижения данного приоритета следует:

• -    соблюдать международные стандарты отчетности;

• -    обеспечить доступ к данным в рамках межведомственного      взаимодействия

«Тундук».

Можно полагать, что комплекс мер позволит повысить уровень инвестиционной привлекательности КР, диверсифицировать развитие отрасли, который корреспондирует реализации:

• -    учета прав и интересов социума при использовании недр;

• -    гармонизации законодательства;

• -    инвестиционной привлекательности отрасли;

• -    обеспечения воспроизводства минсы-рья;

• -    увеличения геологоразведки за счет госпредприятий;

• -    роста объемов финансирования из внебюджетных источников;

• -    создания дополнительных рабочих мест;

• -    запуска              перспективных

месторождений.

Таким образом, обобщив итоги проведенного анализа, можно вывести несколь- ко резюмирующих выводов, а именно:

• 1.    Крайне важно отметить макроэконо-

• мические риски, коррелирующие с ухудшением внутренней и внешней конъюнктуры, снижением темпов роста экономики

• 2.    Как отмечают эксперты в указанной отрасли, источниками возникновения таких рисков являются:

и инвестиционной активности, с высокой инфляцией, кризисом банковской системы и возникновением бюджетного дефицита.

• -    снижение объемов продукции ресурсоемких отраслей экономики;

• -    неблагоприятное изменение конъюнктуры в смежных отраслях;

• -    несоответствие объема выделяемых ГИ на геоизучение недр и воспроизводство МСБ.

• 3.    В ряду сложных аспектов также можно признать нестабильность международной обстановки, оказывающей отрицательное воздействие на реализацию проектов с участием иностранных инвесторов, объемы международного сотрудничества, а также на снижение рейтинга кредитного доверия к геологической отрасли со стороны международных институтов.

• 4.    Помимо отмеченного, операционные риски увязывают с недостатками в управлении, в том числе с коллизиями в НПА. Следовательно, эффективное развитие геологической отрасли корреспондирует созданию благоприятного правового климата для инноваций в отрасли. Конечно, не последнее место в этом ряду можно отнести и научно-технологическим рискам, возникающим при недостаточном финансировании геологической отрасли.

• 5.    В свою очередь, экологические риски для развития добывающей отрасли обусловлены также высокой степенью воздействия на ОС .

• 6.    Немаловажное значение в указанных процессах отведено финансированию мер из госбюджета, а также за счет привлече-

• ния средств доноров и инвесторов на реализацию приоритетных направлений горнодобывающей отрасли КР.