О некоторых проблемах реализации нового этапа государственной политики содействия занятости населения

История современной российской государственной политики содействия занятости населения может быть формализована в виде нескольких этапов, ознаменованных определенными событиями, качественными изменениями в реализации данной политики [1, 2, с. 436-488]. К таковым этапам можно отнести: первый – зарождение государственной службы занятости (1991-1995 гг.); второй – становление государственной службы занятости населения (1995-2001 гг.); третий – реформирование государственной службы занятости населения в части изменения принципов финансирования политики занятости, структуры органов по содействию занятости (2001-2004 гг.); четвертый – смещение приоритетов политики занятости на региональный уровень (2004-2009 гг.); пятый – реализация политики занятости в целях преодоления социально-трудовых последствий экономического кризиса (2009-2011 гг.).

Начало 2012 г. ознаменовано новым этапом в истории государственной политики содействия занятости, наступление которого связано с вступлением в силу Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3], вносящего изменения в Закон Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» [4]. Суть изменений состоит в существенной корректировке закрепленного в статье 7.1 российского закона о занятости перечня федеральных полномочий в области занятости, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в дополнении закона статьей 7.1-1, называемой «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения».

К полномочиям, переданным субъектам Российской Федерации, теперь относится, в основном, социальная поддержка безработных граждан, а именно: осуществление выплат пособий по безработице, стипендий в период профессиональной переподготовки, материальной помощи и досрочных пенсий. Финансовое обеспечение указанного полномочия будет осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета, порядок расходования которых подробно регламентирован.

К полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено осуществление мероприятий активной политики содействия занятости населения: профессиональная ориентация, психологическая поддержка, профессиональное обучение, организация оплачиваемых общественных работ, организация временного трудоустройства, социальная адаптация безработных на рынке труда, содействие самозанятости безработных граждан, содействие безработным в переезде с целью трудоустройства и т.д. Финансирование активной политики занятости, осуществляемое до 1 января 2012 г. за счет средств федерального бюджета, теперь является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Подобное изменение организации государственного регулирования рынка труда отвечает политике федерального центра по увеличению числа полномочий, делегированных с федерального на региональный уровень. Соответствующие подходы были озвучены 22 декабря 2011 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации [5], а 26 декабря 2011 г. – обсуждены на заседании Государственного Совета, посвященном перераспределению полномочий между федеральными и региональными органами власти, совершенствованию межбюджетных отношений [6].

Передача федеральных полномочий в области занятости на региональный уровень имеет целый ряд положительных следствий. Так, органы государственной власти субъектов Российской Федерации получают возможность в большей степени учитывать специфические проблемы региональных рынков труда при формировании политики занятости, большую самостоятельность в правовом регулировании соответствующих отношений.

Реализация нового этапа политики занятости населения должна способствовать развитию социального партнерства на рынке труда, наполнению соглашений, заключаемых на региональном уровне социального партнерства, конкретными обязательствами по содействию занятости населения. Процесс децентрализации государственных полномочий в рассматриваемой области будет сопровождаться усилением ответственности руководителей регионов за конечные результаты работы по развитию региональных рынков труда, повышением качества оказываемых услуг, оказываемых гражданам в целях содействия занятости и подбора персонала.

Вместе с тем, субъекты Российской Федерации существенно отличаются по ситуации на рынке труда, имеют специфические проблемы в области занятости. В данной связи начало реализации нового этапа в истории государственной политики содействия занятости связано с необходимостью решения ряда проблем, рассмотренных далее.

Проблема первая – необходимость определения новых приоритетов в осуществлении активной политики содействия занятости на региональном уровне.

Существенная дифференциация между рынками труда регионов, выраженная в различиях между характеризующими их показателями, требует выработки соответствующей дифференцированной активной политики на рынке труда. Действующие до 1 января 2011 г. федеральные подходы к регулированию рынка труда несколько ограничивали самостоятельность субъектов Российской Федерации в данной области, что можно показать на конкретных примерах.

Например, такой специфический субъект Российской Федерации как Москва ежегодно получал от федерального центра задание на организацию самозанятости безработных граждан, предусматривающей предоставление им субсидии в размере 58 тыс. руб. Указанная сумма приемлема для открытия собственного дела в иных регионах страны (в том числе в сельском хозяйстве), но явно недостаточна для решения данной задачи на территории города Москвы с учетом большой стоимости за аренду недвижимости, высоких тарифов на электроэнергию и существенных транспортных расходов, а также других факторов, увеличивающих в столице затраты на открытие и ведение бизнеса.

Однако с 2012 г., судя по тексту новой редакции Закона Российской Федерации «О занятости населения Российской Федерации», ограничением самостоятельности регионов в области активной политики на рынке труда могут стать федеральные государственные стандарты государственных услуг и государственных функций в области содействия занятости населения, которые согласно статье 15.1 данного закона будет разрабатывать и утверждать уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

Полагаем, что в целях предоставления регионам большей самостоятельности в реализации мероприятий активной политики занятости федеральные государственные стандарты не должны обязывать регионы реализовывать те программы, которые по тем или иным причинам не востребованы у населения. В то же время федеральные государственные стандарты государственных услуг и государственных функций в области содействия занятости населения должны предусматривать жесткие требования к качеству предоставления государственных услуг, а также обеспеченности ими населения в зависимости от соответствующих региональных проблем.

Проблема вторая – финансовое обеспечение политики занятости.

Как известно, субъекты Российской Федерации отличаются не только по ситуации на рынке труда, но и по уровню финансовой обеспеченности. Заметим, что на протяжении многих лет политика федерального центра по предоставлению субвенций регионам на реализацию политики занятости являлась дифференцированной.

Однако, делегирование с 1 января 2012 г. полномочий в области занятости населения с федерального на региональный уровень производится без закрепления за субъектами Российской Федерации дополнительных источников доходов. Данная ситуация может поставить российские регионы в неравные условия при разработке и реализации государственной политики на рынке труда.

В данной связи следует предусмотреть механизм обеспечения передаваемых полномочий необходимыми финансовыми ресурсами. Некоторые варианты решения данной проблемы уже предложены феде- ральным центром: это расширение источников доходов региональных и местных бюджетов за счет изменения в налоговой системе, постепенной отмены федеральных льгот по региональным и местным налогам, передачи регионам и муниципалитетам более широких прав по распоряжению бюджетными ресурсами, поступающих с федерального уровня и т.д. [5, 6]. Таким образом, предполагается, что основным источником расширения доходов региональных и местных бюджетов будут налоговые платежи от хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, напряженная ситуация на региональных рынках труда, в основном, является следствием неблагоприятного экономического положения в соответствующих регионах, что не позволяет им рассчитывать на получение от хозяйствующих субъектов дополнительных финансовых средств на реализацию активной политики содействия занятости населения. Как следствие, в перспективе в ряде субъектов Российской Федерации может сложиться противоречие «напряженная ситуация на рынке труда – недостаток финансовых средств на активную политику занятости».

Приемлемым вариантом разрешения данного противоречия является выделение российским регионом дополнительных субсидий на мероприятия в области регулирования рынка труда. В частности, соответствующий механизм может быть разработан путем «увязки» Правил отнесения территорий к территориям с напряженной ситуацией на рынке труда, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.11.2000 № 875 [7] с методикой предоставления территориям с напряженной ситуацией на рынке труда субсидий из Федерального бюджета на финансирование мероприятий по стабилизации положения на рынке труда. Полагаем, что в случае разработки и реализации такой методики на федеральном уровне будет обеспечен дифференцированный подход к финансированию региональной активной политики занятости в зависимости от готовности регионов принимать соответствующие дополнительные полномочия.

Проблема третья – необходимость разработки и реализации на региональном уровне мероприятий по предупреждению безработицы.

Согласно статье 7.1-1 новой редакции Закона Российской Федерации «О занятости населения Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения относятся «разработка и реализация региональных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы».

Реализация данной нормы в части содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, означает придание мерам по профилактике безработицы, хорошо зарекомендовавшим себя в кризисный период, постоянного характера. Проведение на региональном уровне активной политики по «защите занятости» работников будет иметь положительный социально-экономический эффект, так как более целесообразно, в том числе с финансовой точки зрения, осуществлять профилактику безработицы, а не борьбу с ее последствиями.

Вместе с тем, в новой редакции Закона Российской Федерации «О занятости населения Российской Федерации» указания на конкретные программы по профилактике безработицы отсутствуют (за исключением организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации женщин в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет). В данной связи полагаем, что федеральный центр должен усилить информационно-методическую работу, направленную на стимулирование субъектов РФ к разработке программ по профилактике безработицы.

Проблема четвертая – разработка субъектами Российской Федерации прогноза баланса трудовых ресурсов.

В соответствии с упомянутой статьей 7.1-1 новой редакции Закона Российской Федерации «О занятости населения Российской Федерации»: «органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять разработку прогноза баланса трудовых ресурсов субъектов Российской Федерации». Согласно статье 7 закона для федеральных органов государственной власти разработка прогноза баланса трудовых ресурсов Российской Федерации является обязательным полномочием. Более того, Минздравсоцразвития России планирует ежегодно, начиная с 2012 г., разрабатывать прогноз баланса трудовых ресурсов на очередной год и плановый 2-летний период [8].

Таким образом, в отличие от федерального центра для региональных органов государственной власти функция по разработке прогноза баланса трудовых ресурсов, во-первых, не является обязательной, а, во-вторых, не регламентируется какими-либо федеральными стандартами. Как следствие, может сложиться ситуация, когда прогноз баланса трудовых ресурсов, разрабатываемый на федеральном уровне, будет не сопоставим с прогнозами баланса трудовых ресурсов, разрабатываемыми на уровне отдельных российских регионов, что усложняет использование соответствующих прогнозов для единого общероссийского рынка труда. Полагаем, что для преодоления данной проблемы предоставление региональным органам власти права разработки прогноза баланса трудовых ресурсов должно подкрепляться методикой подготовки таких прогнозов, предложенной федеральным центром.

Итак, проводя децентрализацию государственных полномочий в области регулирования рынка труда, следует учитывать разный уровень экономического развития и финансовой обеспеченности российских регионов, необходимость внедрения новых подходов в реализацию активных программ содействия занятости, потребность субъектов Российской Федерации в информационно-методической поддержке со стороны федерального центра.

Заметим, что специфическими организационными проблемами сопровождалось начало каждого этапа российской государственной политики содействия занятости населения. Оперативное преодоление таких проблем в связи с существенным смещением с 1 января 2012 г. организации государственного регулирования рынка труда на региональный уровень – залог того, что органы власти субъектов Российской Федерации будут качественно проводить новые эффективные решения в интересах содействия полной, продуктивной и свободно избранной занятости граждан.

• 1.    Карташов С.А. Государственное регулирование занятости (институциональный анализ Федеральной службы по труду и занятости РФ): лекция. – М.: ГОУ ВПО «РЭА им. Г.В. Плеханова», 2008.

• 2.    Одегов Ю.Г., Руденко Г.Г., Лунева Н.К. Рынок труда (практическая макроэкономика труда): учебник. – М.: Издательство «Альфа-Пресс», 2007.

• 3.    Федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / Российская газета, 2011, № 275.

• 4.    Закон Российской Федерации от 19.04.1991 № 10321 «О занятости населения в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Консультант-Плюс».

• 5.    Послание Президента Федеральному Собранию. URL: http://kremlin.ru/transcripts/14088 (дата обращения: 02.01.2012).

• 6.    Заседание Государственного совета. URL: http:// kremlin.ru/transcripts/14139 (дата обращения: 02.01.2012).

• 7.    Постановление Правительства Российской Федерации от 21.11.2000 № 875 (ред. от 08.12.2010) «О Правилах отнесения территорий к территориям с напряженной ситуацией на рынке труда» [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Консультант-Плюс».

• 8.    Постановление Правительства РФ от 03.06.2011 № 440 «О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов» / Российская газета, 2011, № 125.