О необходимости разработки модельного кодекса этики представителя субъекта общественного контроля

,

,

Российская Федерация, являясь правовым демократическим государством, закрепила в Основном законе страны1 в качестве ключевых конституционных принципов народовластие и участие общества в управлении делами государства. Однако для того чтобы данные конституционные принципы работали, а не носили формальный характер, в действующем законодательстве формализована огромная система юридических гарантий реализации, охраны и защиты указанных принципов. В ней значительную роль играет деятельность различных институтов гражданского общества в Российской Федерации. С принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32–ФЗ2 данная система пополнилась институтом общественного контроля, который показал за почти 2 десятилетия своего функционирования достаточно высокий уровень эффективности и результативности как в части обеспечения реализации и охраны вышеназванных конституционных принципов, так и в целом – системы прав, свобод и законных интересов граждан нашей страны, хотя и нуждается, как справедливо отмечает Президент Российской Федерации В. В. Путин, в дальнейшем усовершенствовании в отдельных своих направлениях, например, в отношении выборов3. Данный институт гражданского общества для нашей страны не является чем-то новым, так как в течение нескольких десятилетий существования СССР в законодательстве был формализован близкий к нему институт народного контроля, ответственный за проверку деятельности не только органов государственного управления, но и многочисленных хозяйствующих субъектов в стране.

Институт общественного контроля в России пронизывает все уровни публичной власти, затрагивая также всю систему органов и организаций, которые уполномочены законодательством осуществлять те или иные публичные функции временно или на постоянной основе. Ключевой фигурой любого мероприятия общественного контроля выступают представители его субъектов, посредством деятельности которых и осуществляется организация и проведение подобных мероприятий. В этой связи в контексте настоящего научного исследования представляет большую теоретическую и практическую значимость анализ требований, предъявляемых к личности представителей субъектов общественного контроля (их профессиональной и деловой репутации, уровню образования и профессиональной компетентности, законопослушности, наличию или отсутствию ранее совершенных преступлений или правонарушений, моральному и нравственному облику как в период выполнения обязанностей при организации и проведении мероприятий общественного контроля, так и вне его).

Действующее законодательство об общественном контроле, в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212–ФЗ4, не формализует систему требований к профессиональным и морально-этическим качествам представителей субъектов, его осуществляющих. Исследование принципов, целей и задач общественного контроля, прав и обязанностей его субъектов позволяет определить лишь те виды деятельности, которые не должны осуществляться представителями субъектов общественного контроля. Их можно подразделить на запреты общеправового характера, распространяемые на всех граждан страны, например, не совершать преступления и иные правонарушения, и на запреты, связанные непосредственно с деятельностью по организации и осуществлению мероприятий общественного контроля (например, лица, осуществляющие общественный контроль, не вправе делиться информацией, которая была ими получена в ходе проведенных мероприятий, и, если это ограничено законодательством, данные лица не могут противодействовать деятельности проверяемых объектов общественного контроля, они не вправе приступать к проведению мероприятий общественного контроля при наличии конфликта интересов). Анализ научной правовой литературы показывает, что у ученых нет единого мнения относительно того, какие требования должны предъявляться к личности и поведению лиц, которые осуществляют общественный контроль, а также к самому содержанию указанных требований (Рашева, 2021; Фара-хиев, 2023) Так, ряд авторов считает, что при анализе мероприятий общественного контроля и поведения представителей его субъектов следует руководствоваться общими этическими нормами, не закрепленными в законодательстве. В частности, Е.В. Карастелевым предложена «единица анализа общественного контроля, которая представляет из себя систему из пяти элементов: (1) акторы и их взаимодействие, основанное на взаимности социального действия, действующие на принципах самоуправления, самоорганизации, самодостаточности; (2) тип цели, который связан с ограничением произвола; (3) предмет контроля – государственная деятельность; (4) способ реализации – публичная политика; (5) гражданская этика, основанная на ненасильственных методах» (Карастелев, 2014: 787). Следует сказать, что попытки кодификации вышеназванных требований к поведению и личности представителей субъектов общественного контроля (путем создания различных кодексов этики членов субъектов общественного контроля) зачастую вступают в противоречие с нормами законодательства об общественном контроле, что подрывает авторитет данного института и вредит достижению его результатов.

Как справедливо отмечает О.В. Соколова, на практике при организации и осуществлении общественного контроля членами наблюдательных комиссий ошибочно понимаются такие понятия, как «корректность», «солидарность», «сотрудничество с коллегами» в качестве принципов деятельности, в то время как, согласно Кодексу этики членов общественной наблюдательной комиссии1, их следует относить к своду правил поведения (Соколова, 2014). При создании Кодекса этики членов Общественной палаты Российской Федерации2. использовался колоссальный опыт разработки и реализации различных кодексов этики и служебного поведения как в отдельных видах государственной службы (например, судей), так и унифицированных, в частности, Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренного решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23.12.2010 (протокол № 21)3.

В этой связи мы считаем необходимым осуществить разработку и принятие модельного кодекса этики представителя субъекта общественного контроля. Его внедрение в деятельность всех видов субъектов общественного контроля позволит, с одной стороны, закрепить основные требования к личности представителей данных субъектов, с другой – обозначить приемлемые рамки их поведения не только в профессиональной деятельности (при подготовке и проведении мероприятий общественного контроля), но и в повседневной жизни, так как авторитет и значимость данного института гражданского общества в глазах населения страны напрямую зависят от уровня профессионализма, морально-нравственного облика, поведения и образа жизни каждого его представителя.

При разработке данного модельного кодекса поведения представителей субъектов общественного контроля следует руководствоваться не только вышеназванным Кодексом этики членов Общественной палаты страны, но и сложившейся практикой правовой и этической регламентации деятельности представителей различных видов субъектов общественного контроля, особенно на региональном уровне (Рашева, 2021), иных организационных структур общественного контроля (Соколова, 2014), а также представителей проверяемых ими объектов общественного контроля, например, государственных служащих. (Бросалина, 2022; Филичкин, 2019). Кроме того, в связи с тем, что деятельность представителей субъектов общественного контроля во многом связана с анализом соответствия деятельности, актов и решений объектов общественного контроля требованиям законодательства Российской Федерации, большое значение в формировании кодифицированного перечня требований к их морально-этическому и профессиональному облику будет иметь использование в подготовке модельного кодекса этики представителей субъектов общественного контроля результатов исследования профессиональной морали юриста как объекта изучения (Маслеев, 2020). Отдельным сегментом для правовой и этической регламентации в модельном кодексе этики представителя субъекта общественного контроля должен выступать механизм оценки его независимости и беспристрастности в своей деятельности, основу которых составляет избежание ситуации конфликта интересов личной заинтересованности указанных представителей и задач общественного контроля. (Goncharov, 2021) Однако разработка и внедрение указанного модельного кодекса этики связаны с многочисленными сложностями, в числе которых можно выделить следующие:

• 1.    Определенной проблемой, препятствующей разработке модельного кодекса этики представителя субъекта общественного контроля, выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не инкорпорирован в Конституцию Российской Федерации. В этой связи возникает парадоксальная ситуация, когда представители не поименованного в Основном законе

• 2.    Другой крупной проблемой, создающей трудности в подготовке модельного кодифицированного сборника требований к личности и поведению представителей субъектов общественного контроля, выступает отсутствие закрепления в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»² определения понятия «представитель субъекта общественного контроля». Более того, в данном федеральном законе упоминаются только отдельные типы подобных представителей (например, общественный инспектор, общественный эксперт), используется также понятие «лицо субъекта общественного контроля». При этом не ясно, можно ли его применять, в частности, к членам общественных палат и советов различного уровня, работникам их аппаратов, обеспечивающим организацию и осуществление деятельности субъектов общественного контроля. Это имеет значение для того, чтобы определить круг лиц субъектов общественного контроля, на которые будет распространяться обязанность по соблюдению правил поведения и этического долженствования, содержащихся в кодексе этики представителя субъектов общественного контроля. Кроме того, на наш взгляд, следует закрепить обязанность последних размещать на своих сайтах в сети Интернет (для свободного доступа) краткие резюме (автобиографии) представителей. Это позволит, например, избежать в ряде случаев доступа к проведению мероприятий общественного контроля лиц, которые имеют потенциальный конфликт интересов с объектом общественного контроля (его руководителями, представителями).

• 3.    Следующей значительной проблемой при разработке модельного кодекса этики представителя общественного контроля выступает то обстоятельство, что отдельные виды субъектов осуществляют мероприятия общественного контроля в различных сферах деятельности органов публичной власти и иных объектов общественного контроля. Данные мероприятия отличаются местом, временем, кругом участвующих лиц, иными специфическими особенностями (например, местом принудительного содержания). Это налагает на представителей субъектов общественного контроля дополнительные обязанности, требования к квалификации, поведению при осуществлении мероприятий общественного контроля. В этой связи модельный кодекс этики представителя субъектов общественного контроля должен содержать требования, права, обязанности, ограничения, касающиеся любых представителей субъектов общественного контроля (включая иные организационные структуры). Например, недопустимо, чтобы они были иностранцами; лицами, включенными в список иностранных агентов, осужденными ранее за тяжкие и особо тяжкие преступления. Также представляется логичным ограничить возможность участия в осуществлении мероприятий общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания для лиц, которые были ранее осуждены к реальным срокам лишения свободы (за преступления против личности, а также за ряд иных категорий преступлений).

• 4.    Серьезной проблемой при разработке указанного модельного кодекса выступает и необходимость, связанная с тем, чтобы был учтен весь положительный опыт разработки правил и требований к поведению и личности представителей субъектов общественного контроля всех видов и уровней. В этой связи следует поручить Общественной палате при подготовке данного модельного кодекса провести анализ указанных документов (возможно, совместно с Министерством юстиции Российской Федерации). Кроме того, нужно учесть положительный опыт разработки и функционирования аналогичных кодифицированных требований к представителям субъектов общественного контроля в иностранных государствах, в которых данный институт гражданского общества, с одной стороны, функционирует не одно десятилетие, а с другой – более прозрачен для гражданского общества в силу бурного развития информационно-коммуникационных технологий и вовлеченности в них широких слоев населения.

страны субъекта гражданского общества наделены на уровне федеральных законов полномочиями по организации и осуществлению общественного контроля за органами публичной власти, у части из которых основы правового статуса закреплены в Конституции Российской Федерации1 (например, Конституционного Суда России), а у некоторых – только в ней (и по ним не принят отдельный федеральный конституционный закон, в частности, в отношении Президента Российской Федерации). В этой связи возможность организации и осуществления общественного контроля в отношении органов публичной власти, чей правовой статус и полномочия определены в федеральных конституционных законах (а тем более – только в Конституции России), не только сомнительна с правовой, но и с этической точки зрения. Таким образом, указанную проблему следует разрешить, инкорпорировав в Основной закон страны институт общественного контроля, закрепив в нем не только основы правового статуса и полномочий его субъектов, принципы, методы, формы и основные виды мероприятий общественного контроля, но и детализировав механизм взаимодействия данных субъектов со всем механизмом публичной власти в Российской Федерации.

Представляется, что модельный кодекс этики представителя субъекта общественного контроля, как вариант, должен иметь следующую структуру: а) общие положения; б) общие требования, предъявляемые к профессиональным и морально-этическим качествам представителя субъекта общественного контроля; в) принципы и правила поведения представителя субъекта общественного контроля при организации и проведении мероприятий; г) принципы и правила поведения представителя субъекта общественного контроля вне деятельности, связанной с осуществлением общественного контроля; д) ответственность представителя субъекта общественного контроля; е) заключительные положения.