О необходимости стандартизации (регламентации) государственных (муниципальных) услуг

П роцесс оказания государственных и муниципальных услуг населению, их стандартизация и регламентация занимают важное место в политике многих современных государств, которая направлена на достижение более эффективных результатов в работе органов исполнительной власти и местного самоуправления. Новые рыночные условия предъявляют более высокие требования к компетентности, квалификации и профессионализму государственного аппарата и самой структуре исполнительной власти, в связи с чем проводится модернизация административной системы для укрепления эффективного взаимодействия с населением.

Реформирование технологии функционирования исполнительной власти в России, начавшееся в наступившем веке, имеет своей конечной целью повышение эффективности и качества исполнения государством его конституционных функций и предоставления публичных услуг на основе внедрения различных механизмов оптимизации использования бюджетных средств и настройки стимулов государственных служащих. В этом осуществляемые в России реформы схожи с широко развернувшимся в экономически развитых и развивающихся странах движением по перестройке функционирования исполнительной ветви власти1.

КАЙЛЬ

Яков

Необходимо отметить, что разные страны, осуществляющие процесс стандартизации и регламентации публичных услуг, демонстрируют различные подходы. Так, если в Великобритании стандарты качества воспринимаются «как цели, которые должны быть выполнены и даже превзойдены», то в Италии стандарты качества ассоциируются с юридическими обязательствами. В официальных правительственных изданиях вы редко можете встретить выражения типа «стандарты, которых мы стремимся достичь» или «рост стандартов». Напротив, недавно принятый итальянский закон, регламентирующий действия ассоциаций потребителей, прямо говорит о признании в качестве фундаментальных прав потребителей и пользователей предоставление им публичных услуг в соответствии со стандартами эффективности и качества2.

В мировой практике предоставления государственных услуг в рамках проведения административных реформ выделяются следующие основные направления:

– предоставление государственных и муниципальных услуг в соответствии с государственными и муниципальными стандартами;

– проведение реформ с широким применением передовых информационнокоммуникационных технологий;

– совершенствование предоставления государственных услуг с использованием на практике принципа обратной связи с потребителем услуг в течение длительного периода времени.

Определение принципов, которые должны отвечать целям и задачам стратегии реформирования государственного и муниципального секторов, является одним из ключевых элементов в процессе создания эффективной системы предоставления государственных услуг. Так, например, в Великобритании проведение реформ в сфере предоставления государственных услуг началось с разработки стратегии модернизации государственного управления. В основу стратегии были положены следующие принципы:

– разработка и внедрение общенациональных стандартов;

– передача б о льших полномочий органам исполнительной власти того уровня, на котором непосредственно осуществляется предоставление услуг;

– б о льшая гибкость в предоставлении услуг с учетом специфических особенностей потребителей;

– возможность выбора для потребителя места получения и поставщика услуги, что ведет к повышению качества услуг.

Реформа государственного управления в Великобритании привела, в частности, к созданию в 1997–1998 гг. системы введенных соглашений о государственных услугах, которые заключаются между министрами и казначейством. Каждое соглашение основывается на трехгодичном ассигновании средств и определяет политические результаты и цели, которых стремится достичь ведомство, а также критерии, по которым будет оцениваться его работа.

Детализация взаимоотношений по линии «государство/поставщик услуги – гражданин/получатель услуги» происходит по конкретным сферам услуг. Так, в системе образования Великобритании апробированы две основные системы оценки результативности деятельности школ:

• • отчеты Бюро стандартов в образовании (Office of Standards in Education – OFSTED) , подготавливаемые с 1992 г. на основе посещения школ и их оценки;

• • суммарные сборники показателей результативности, среди которых: процент учеников, успешно прошедших те или иные квалификационные тесты, количество прогулов и т. п.

В сфере здравоохранения в Великобритании качество деятельности оценивается по пяти группам показателей:

А – национальные приоритеты и стратегические цели ( National Priorities and Strategic Objectives );

В – издержки и финансовая эффективность ( Cost and Efficiency );

С – эффективность предоставления услуги и ее результаты ( Effectiveness of Service Delivery and Outcomes );

D – качество услуг (Quality of Services for Users and Carers) ;

E – равный доступ ( Fair Access ).

Если группа «А» выделяет общегосударственные приоритеты, то группа показателей «В» оценивает затраты и их соответствие результату в конкретных направлениях, регионах, сферах здравоохранения; группа «С» рассматривает показатели эффективности; группа «D» включает такие показатели, как доля людей, сказавших, что они быстро получили помощь, и наличие одиночных палат; в группе «Е» учитываются заявления о дискриминации в предоставлении услуг по этническому или религиозному признаку. Индикаторы не остаются неизменными и отражают различные группы (возрастные, социальные) получателей услуг. В результате оценки деятельности системы здравоохранения формируется совокупная база данных результатов деятельности учреждений здравоохранения для страны в целом, региона, округа.

Развитие системы публичных услуг осуществляется не только на национальном, но и на общеевропейском уровне. В странах Европейского союза принят к обязательному исполнению Перечень базовых публичных услуг. В перечень государственных услуг, оказываемых гражданам, входят: подоходный налог (декларирование и пр.); оказание помощи в поиске работы через службы занятости; социаль- ная помощь; выплата пособия по безработице; выплата пособия на ребенка; возмещение затрат на медицинские услуги; оплата учебы; персональные документы (паспорт, водительские права); регистрация автомобиля (нового, подержанного, импортированного); подача заявлений на строительство; информирование полиции (например, в случае дорожных аварий); информация о публичных библиотеках (доступность каталогов, поисковые средства); запрос и предоставление свидетельств (о рождении, браке); подача заявлений на поступление в высшие учебные заведения; информирование о смене места жительства; услуги, связанные с медициной (интерактивные консультации, доступность медицинских услуг в различных госпиталях, заявка на лечение в конкретном госпитале и др.).

В перечень государственных услуг, оказываемых юридическим лицам, входят: социальные отчисления на служащих; корпоративные налоги (декларирование и пр.); налог на добавленную стоимость (декларирование, уведомления); регистрация юридического лица; подача статистических данных; таможенное декларирование; получение разрешений, связанных с охраной окружающей среды; государственные закупки.

Понятие «государственные услуги» в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, хотя во многих зарубежных странах такие услуги – одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как поставщик услуг. Однако появление в нашей жизни государственных услуг – не простое копирование зарубежного опыта. За этим стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов1.

Одним из важнейших направлений административной реформы в Российской Федерации является повышение качества взаимодействия государства в лице его исполнительных органов и должностных лиц с гражданами и организациями. По мнению разработчиков программы про- ведения административной реформы2, достижению этой цели будут способствовать:

• –    стандартизация и регламентация процесса оказания государственных услуг;

• –    повышение качества предоставляемых государственных услуг и обслуживания граждан;

• –    соблюдение высоких этических стандартов при оказании государственных услуг;

• –    повышение уровня информационной открытости и прозрачности процедур органов исполнительной власти;

• –    рациональная специализация органов исполнительной власти по предоставлению отдельных государственных услуг в соответствии с установленными им полномочиями;

• –    оптимизация расходов на оказание государственных услуг;

  – повышение ответственности органов исполнительной власти за исполнение своих полномочий.

Нормативно-правовое регулирование государственных услуг должно обеспечить приоритет их конечного эффекта для граждан и организаций-клиентов по отношению к процедурам и порядку их предоставления. Одной из целей законодательного регулирования является создание условий для ликвидации необоснованных и неэффективных с общественной точки зрения услуг.

Стандарт государственной услуги должен обеспечивать минимизацию расходов времени и иных ресурсов получателя государственных услуг; предусматривать возможность обращения с запросом в орган, оказывающий государственную услугу, в письменном виде или с использованием информационно-коммуникационных технологий; обеспечивать минимизацию действий и количества документов, требующихся от получателя услуг; закреплять измеряемые параметры требований к качеству и доступности государственной услуги; учитывать мнение и интересы получателей государственной услуги.

Отсутствие стандартизации государственных услуг приводит к высокому уровню административного усмотрения, неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами и коррупции; избыточному государственному вмешательству и связанным с ним дополнительным расходам бюджета и частных клиентов; снижению качества государственных услуг и обслуживания; недостаточной ответственности органов исполнительной власти.

Необходимость стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти вызвана широким спектром причин¹. Во-первых , административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти недостаточно организованы и часто неэффективны. Существенно улучшить качество этих процессов можно путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационнокоммуникационных технологий.

Во-вторых, отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, т.е. обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации перед гражданами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время еще недостаточно сформирована необходимая нормативно-правовая база для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти регионов РФ и муниципальных образований, нет общедоступных перечней государственных услуг. Существующая система обратной связи с пользователями государственных (муниципальных) услуг неэффективна.

В-третьих, это проблемы, с которыми граждане и организации сталкиваются, обращаясь за государственными и муниципальными услугами:

• –    низкое качество, связанное с необходимостью представления большого числа документов и совершения большого числа промежуточных действий;

• –    длительный срок ожидания принятия решения;

• –    высокий уровень административного усмотрения исполнителей государст венной (мун иципальной) услуги;

• – трудности доступа к государственной (муниципальной) услуге, вызванные ограничениями времени, места и другими обстоятельствами ее предоставления;

  – отсутствие информации о порядке оказания услуг и отсутствие установленного порядка досудебного (внесудебного) обжалования действия (бездействия) должностных лиц и т.п.

Однако традиционные механизмы административного управления не способствуют их решению. Все это приводит к возникновению административных барьеров, сокращению привлекательности занятия малым и средним бизнесом, коррупционным проявлениям в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, низкому уровню удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных (муниципальных) услуг, недовольству населения деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Проблемы усугубляются и тем, что административная культура российских чиновников не ориентирована на гражданина, в частности на повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг.

Ключевыми задачами внедрения системы административных регламентов и стандартов государственных услуг в органах исполнительной власти являются:

– повышение качества предоставления государственных услуг и их доступности для граждан и организаций;

– ориентация деятельности органов исполнительной власти на интересы заявителей;

– повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

– повышение открытости деятельности органов исполнительной власти, их подконтрольность, увеличение радиуса эффективного контроля;

– уменьшение возможностей для административного усмотрения лиц, принимающих решение;

– снижение издержек при взаимодействии граждан и организаций с органами исполнительной власти;

– обеспечение общественного контроля за осуществлением органами исполнительной власти закрепленных за ними функций.

Административные регламенты должны задавать шкалу качества исполнения функций, что крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности.

В соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30, административный регламент федерального органа исполнительной власти состоит из четырех частей1: регламент федерального органа исполнительной власти; административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих.

Необходимым условием эффективного публичного управления и качественного оказания государственных и муниципальных услуг, как показывает опыт управления в бизнесе (например, теория TQM ), является регламентация и стандартизация основных процессов и результатов.

Для повышения доступности госуслуг с 1 января 2012 г. планируется ввести универсальные электронные карты. С их помощью граждане будут обращаться за получением госуслуг, совершать юридически значимые действия в электронной форме. В будущем карта может заменить паспорт, медицинский полис, страховое пенсионное свидетельство и банковскую карточку.

Таким образом, административные регламенты и стандарты государственных (муниципальных) услуг выступают в качестве инструмента повышения результативности государственного управления и доступности государственных услуг.

Внедрение административных регламентов и стандартов государственных (муниципальных) услуг обеспечивает:

– установление персональной ответственности лиц, принимающих решения, устранение анонимности административных процессов и решений;

– системную перестройку государственной машины, результатом которой должен стать ощутимый прирост объема и качества общественных услуг;

– ограничение поля административного усмотрения должностных лиц, принимающих решение, и исполнителей путем «прописывания» возможных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции;

– качество и доступность государственных (муниципальных) услуг;

– унифицированные требования (стандартов) взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями;

– финансирование государственных (муниципальных) услуг, ориентированных на результат;

– максимальную прозрачность деятельности государственных служащих, исполнительскую дисциплину, снижение транзакционных издержек взаимодействия государства и общества в целом.

Работа выполнена в рамках Госконтракта Рособразования № П 904 от 18.08.09 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009–2013 гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти».