О перспективах развития банковской системы России

Прежде чем приступить к рассмотрению обозначенной в заголовке статьи темы, стоит в общих чертах описать причины, которые вызвали интерес к написанию такой работы.

Современной банковской системе России чуть более тридцати лет. Для подсчета этой цифры можно использовать разные подходы, поскольку нет никакого безусловно официального варианта. Так, можно упомянуть, что первые негосударственные банки стали появляться после принятия Закона СССР от 26 мая 1988 года № 8998-XI «О кооперации в СССР», в статье 23 которого предусматривалась возможность создания кооперативных банков. Но отсчет, скорее всего, следует вести с момента принятия Закона РСФСР от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР» (теперь – Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» – далее Закон о банках). Именно в этом законе содержалась статья 2 о банковской системе, где было дано ее легальное определение. Закон о банках действует и сегодня. Конечно, он, сохранив свой исторический номер и дату, в несколько раз увеличился в объеме, что совершенно оправданно, ведь за тридцать лет все кардинально изменилось. Но процесс внесения изменений не только продолжается, он ускоряется. В настоящее время они связаны с многочисленными процессами цифровизации. Хотя банки во все времена были пионерами технологического развития и для них, по существу, нет ничего принципиально нового в цифрови- зации, тем не менее они встроены в общую финансовую, экономическую систему государства и любые изменения затрагивают и их деятельность.

Законодательство, регулирующее банковскую деятельность и состоящее теперь далеко не из одного закона о банках, стало значительно массивнее. Безусловно, это следствие развития самих отношений, однако основная регулятивная роль сегодня принадлежит нормативным актам Центрального банка Российской Федерации (далее – Банк России). Вопрос о развитии банковского законодательства требует обсуждения, он непосредственно связан с развитием самой банковской системы. На мой взгляд, уже назрела острая необходимость в систематизации банковского законодательства, более того, его кодификации. Для этого имеются все основания, но это не предмет настоящей статьи.

Назрела необходимость переосмыслить само понятие банковской системы, учитывая существующие виды кредитных и некредитных финансовых организаций. Уже сейчас эта система крайне сложна.

Вопрос о развитии банковской системы немыслимо рассматривать в отрыве от проблематики цифрового рубля и экосистем. Оба аспекта, безусловно, глубоко повлияют на банковскую систему России и направления ее развития.

При рассмотрении вопроса о банковской системе оценке подлежат и существенно возросшая роль Банка России не только в части его регулятивной компетенции, но и применительно к банковскому надзору, и административные функции кредитных организаций.

Таковы в целом основные причины обращения к теме о направлениях развития банковской системы России.

Исследование перспектив развития российской банковской системы необходимо проводить с учетом историко-правового анализа, который позволит сформировать мнение о процессе реформирования банковской системы с учетом ретроспективы вопроса и даже принципиально на этой основе. Именно такой подход наряду с иными методами исследования видится очень важным для нашего государства с его историей, культурой и традициями – без чрезмерного уже в настоящее время использования иностранного опыта и бесконечного заимствования норм зарубежного законодательства. Часто грань между тем, чтобы знать и учитывать иностранный опыт, и его банальным заимствованием стирается. Мы бесконечно анализируем иностранный опыт и пытаемся обосновывать свои решения его наличием вместо того, чтобы самостоятельно и вдумчиво решать свои проблемы.

В настоящей статье не проводится глубокий исторический анализ развития банковской системы России. На мой взгляд, достаточно акцентировать внимание на некоторых основных этапах, что поможет сформировать определенное мнение относительно перспектив развития отечественной банковской системы.

Если проанализировать основные этапы развития банковской системы России, то можно увидеть то, что вряд ли просматривается в истории развития зарубежных банковских систем. В этом смысле следует подчеркнуть необходимость учета исторических процессов при создании новых правовых конструкций, банковскую систему тоже можно рассматривать как определен- ную правовую конструкцию.

Можно указать как минимум на два основных аспекта, сущностно характеризующих развитие российской банковской системы:

• 1)    цикличность развития банковской системы;

• 2)    влияние и контроль государства над банковской системой.

Оба аспекта находятся в определенной взаимосвязи. Докажем это.

Цикличность в истории – явление известное, возможно, с несколько разным к нему отношением. Как она может повлиять на собственно развитие отношений? Главное – это то, что, обнаружив такую цикличность, можно с большей вероятностью оценить варианты дальнейшего развития, повлиять на сценарии такого развития с целью добиться лучшего результата для государства и общества.

Говоря об основных этапах развития отечественной банковской системы, следует обратить внимание на следующее. Впервые в России банки как учреждения возникли во второй половине XVIII века, а именно в 1754 году, по инициативе императрицы Елизаветы Петровны. Это были первые банки для дворянства и купечества 1. В литературе можно найти сведения и о более ранних учреждениях. Так, в 1733 году была создана Монетная контора, которая не именовалась кредитным учреждением 2. В дальнейшем продолжали создаваться новые банки. Все это были фактически государственные банки, учреждаемые именно государством. Некоторые имели даже соответствующие названия, например Государственный коммерческий банк, созданный в 1817 году 3. Однако все эти банки, являясь государственными по сути, фактически выполняли исключительно коммерческие функции. В литературе отмечается, что в XVIII–XIX веках в отличие от других стран в России банковскую деятельность контролировало государство 4.

Действительно государственным и по функциями, и по форме стал Государственный банк, образованный в 1860 году, прочие казенные банковские учреждения подлежали ликвидации 5. В дальнейшем, помимо государственного банка, стали функционировать три типа банков: городские общественные банки, общества взаимного кредита и акционерные коммерческие банки 6. Банковскую систему России XIX века можно характеризовать как совокупность государственных и частных банков, при этом структура частных финансовых учреждений была очень разносторонняя. Банковскую систему характеризуют наличием публично-правового аспекта 7.

Октябрьская революция 1917 года и Декрет о национализации банков все изменили. Вместе с тем впоследствии благодаря периоду НЭПа некоторое время еще существовали и негосударственные банки. Более того, отмечается, что за очень короткий срок в России удалось создать сеть государственных, кооперативных и частных банков 8. Тем не менее в дальнейшем банковская система СССР стала состоять только из государственных банков. Некоторые изменения происходили в части реформирования государственных банков в целях их специализации, но все равно это оставалась полностью государственная банковская система. Новый поворот произошел в 1988 году в связи с принятием Закона СССР «О кооперации в СССР», которым было разрешено создавать кооперативные банки. Затем появились уже эпохальные законы 1990 года и образовалась современная двухуровневая банковская система.

Последнее десятилетие характеризуется существенными структурными и функциональными изменениями банковской системы. В настоящее время согласно статье 2 Закона о банках банковская система рассматривается как совокупность следующих субъектов:

• •    Банк России;

• •    кредитные организации;

• •    представительства иностранных банков.

Кредитные организации подразделяются на банки с универсальными и базовыми лицензиями и небанковские кредитные организации, которые также подразделяются на виды в зависимости от совершаемых операций. Кстати, компетенция небанковских кредитных организаций регулируется не столько законом, сколько нормативными актами Банка России. Как видим, структура банковской системы достаточно сложна.

Отдельно существует институт некредитных финансовых организаций. Согласно статье 76.1 Закона о Банках в России насчитывается 21 такая организация, среди которых микрофинансовые организации (также имеющие подразделение на микро-финансовые и микрокредитные компании), кредитные потребительские кооперативы и сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы, ломбарды. Все они, по существу, также как и кредитные организации, занимаются банковской деятельностью, и наличие в их общем наименовании термина «некредитные» весьма условно, поскольку они как раз и занимаются кредитованием (в отличие, кстати, от расчетной небанковской, но при этом кредитной организации). Другие организации, такие как операторы инвестиционных и финансовых платформ, операторы информационных систем по выпуску и обмену цифровых финансовых активов, бюро кредитных историй, хотя сами и не осуществляют банковские операции, являются инфраструктурной составляющей института некредитных финансовых организаций.

Объективно оценивая ситуацию, следует допустить мнение (с его надлежащей аргументацией) о том, что как кредитные, так и ряд некредитных организаций выполняют одинаковые операции при разном регулировании, что не может не повлечь соответствующий диссонанс как в регулируемых общественных отношениях, так и между самими законодательными нормами.

Особое внимание необходимо уделить микрофинансовым организациям и кредитным кооперативам, поскольку именно эти участники финансовых отношений являются наиболее развитыми. В то же время в практике правоприменения возникло множество вопросов и проблем 9, касающихся их деятельности, возникших в том числе по причине внесения в законодательство периодических изменений. В основе всех последних изменений регулирования их деятельности лежит защита интересов потребителей и не только. Важнее то, что подходы к регулированию деятельности всех финансовых организаций существенно сближаются. Это легко можно проследить по основным требованиям к организации деятельности микрофинансовых организаций и кредитных кооперативов и их отчетности.

Исходя из представленного обзора участников отношений в сфере банковской деятельности можно утверждать, что понятие банковской системы уже не соответствует реальному положению дел. Используемые термины и категории неточно характеризуют участников банковской (финансовой) деятельности и саму деятельность. Пред- ставляется необходимым систематизировать и с учетом сложившихся отношений и их специфики структурно верно выстроить банковскую систему.

Изменение требований, методологии в сфере банковского надзора привело к тому, что за последнее десятилетие количество кредитных организаций сократилось примерно в четыре раза, новые лицензии практически не выдаются 10.

Последние 20 лет на банки системно возлагаются функции, прямо или косвенно связанные с осуществлением административного контроля. Эти обязанности предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, а также законодательством о противодействии легализации преступных доходов Последнее, конечно, свойственно и иностранным банковским системам.

В 2005 году, вероятно, еще можно было утверждать, что ничего нового в банковской системе не может произойти исходя из того, что отказа от рыночных принципов хозяйствования не будет 11, но сегодня мы видим, что это совсем не так. И вопрос заключается не в отказе от рыночных принципов, а в развитии общественных отношений, технологическом прогрессе.

Одной из концептуальных новаций, которую нельзя не учитывать при оценке банковской системы, является цифровой рубль. В 2020 году Банк России представил для обсуждения доклад для общественных консультаций «Цифровой рубль» 12. Сейчас уже принято решение об утверждении его концепции и сроках реализации 13. Проект концепции предполагал 4 варианта, но ни один из них не давал полной самостоятельности банкам. Несмотря на то, что был реализован 4 вариант, предполагающий максимальное участие банков в проекте, тем не менее без участия Банка России работа с цифровым рублем просто невозможна, поскольку она будет осуществляться на его платформе. При необходимости эту модель можно изменить и на другую, которая будет предполагать меньшее участие банков в работе с цифровым рублем или вообще без их участия.

Вторая новация, которая тесно связана с банковским сектором, – это экосистемы. Экосистемы могут существенно повлиять на развитие банковской системы. Плюсы и минусы экосистем охарактеризованы в докладе Банка России для общественных консультаций «Экосистемы: подходы к регулированию» 14. Могут ли экосистемы оказать положительное влияние на развитие банковской системы? Думается, что ничего позитивного они не привнесут в банковский сектор, за исключением тех банков, на базе которых и выстраивается эта система. Что такое экосистема? Если упростить характеристику сущности явления, то получается, что экосистема – это просто механизм поглощения, старый и новый одновременно. Это влечет серьезное ограничение конкуренции, отсюда – все негативные последствия не только для финансового рынка, но и для рынка в целом. Банк России в своем докладе отмечает наиболее значимые риски, связанные с экосистемами, к числу которых относятся ограничение конкуренции, проблемы режимов информации, риски кредиторов и вкладчиков банков, на основе которых формируется экосистема. Тем не менее, констатируя достаточно серьезный объем рисков и проблем, Банк России видит в экосистемах позитивную составляющую, заключающуюся в значительном улучшении качества жизни потребителей. Такое мнение Банка России представляется весьма спорным. Как может улучшиться качество жизни при ухудшении ситуации с ограничением конкуренции? Практика показывает, что чем крупнее бизнес, тем меньше всего его заботит проблема потребителя – физического лица. Как можно оценить тезис, что сегодня освобождение потребителя от ввода дополнительных паролей – благо, когда проблема информационной безопасности является одной из основных 15. Думается, что это – противоречивые тенденции.

Тем не менее Банк России, вновь констатируя риски экосистем для банковской системы, уже в Стратегии развития национальной платежной системы на 2021–2023 годы видит одним из важнейших направлений стимулирования конкуренции на российском платежном рынке повышение роли небанковских организаций, которые способны быстрее адаптироваться к изменениям, активно внедрять инновационные технологии и новые бизнес-модели.

Вопрос о законности построения экосистем на основе банков обсуждается в литературе, в том числе в связи с имеющимся в законодательстве (ст. 5 Закона о банках) запрете на производственную, торговую и страховую деятельность банков 16.

На фоне прошедших дискуссий в сфере банковской деятельности об электронных деньгах, о коллекторской деятельности, криптовалюте возникает ощущение, что уже не государство, а рынок все регулирует, государство просто соглашается.

Можно предположить, что создание экосистем в симбиозе с банками выйдет из-под контроля Банка России. Осуществлять надзор и регулировать эти конгломераты будет очень сложно, однако если впоследствии государство примет решение о национализации таких конгломератов, технологический процесс будет простым. Сейчас такой вариант развития кажется невозможным, хотя нашей истории такая практика уже известна.

Дискуссии об экосистемах еще только начались. В литературе отмечается непосредственная связь между экосистемами и платформенными решениями 17.

В литературе встречается мнение о необходимости обеспечения позитивного функционирования банковской, бюджетной, финансовой, платежной, пенсионной, страховой систем в их единстве и взаимосвязи, что является стратегической задачей государства 18. В случае решения вопроса о соотношении указанных систем исходя, с одной стороны, из их функциональных пересечений, с другой – из их самостоятельности (некоторые авторы говорят о денежной системе, организацию и функционирование которой относят к первоочередным факторам развития общества и государства 19), что в совокупности ставит вопрос об их терминологической (сущностной) характеристике, можно рассуждать и об их единстве и взаимосвязи.

Рассуждая о развитии банковской системы, необходимо в порядке отдельного исследования оценить роль Банка России в этом процессе, объем его компетенций в части формирования банковской системы, учитывая существенный объем его полномочий в сфере нормативного регулирования.

В настоящее время непросто сделать вывод о том, что будет представлять собой банковская система России. Однако некоторую специфику, которая была выявлена в рамках настоящего исследования и которая, безусловно, будет влиять на развитие банковской системы России, назвать можно.

В первую очередь необходимо отметить, что во все времена существования банковской системы России государство целенаправленно старалось жестко ее контролировать. Это проявлялось в различных формах – от учреждения государственных банков до полной национализации всей системы. Вторая специфическая особенность заключается в цикличном развитии российской банковской системы, что тесно связано с первой особенностью – жестким государственным контролем, и проявляется как раз в степени его влияния на банковскую систему.

Учитывая ярко выраженную цикличность развития банковской системы на протяжении всей истории ее существования, желание государства полностью контролировать ее функционирование, нельзя исключить вариант принципиального реформирова- ния существующей сегодня двухуровневой банковской системы. Факторы создания ранее национальной платежной системы и различного рода геополитические риски этому вполне могут способствовать. На основании изложенного можно построить наиболее вероятные модели развития банковской системы, но это тема будет предметом отдельного исследования.