О подходах к обеспечению сбалансированности и устойчивости федерального бюджета: теоретический аспект

В условиях реализации ответственной и результативной бюджетной политики сбалансированность бюджета рассматривается не только как показатель баланса между доходами и расходами бюджета, но и как показатель, отражающий достаточность доходов бюджета для удовлетворения общественных потребностей, предоставления государственных (муниципальных) услуг в достаточном количестве и ожидаемом потребителями качестве и обеспечения необходимого уровня качества жизни населения. В тоже время, в действующем бюджетном законодательстве используется количественный подход к определению сбалансированности бюджета, без учета ее качественной составляющей. Закрепленный в статье 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип сбалансированности бюджета устанавливает балансирование доходов и расходов бюджета с использованием источников финансирования дефицита бюджета. В тоже время использование не только количественных, но и качественных ограничений при сбалансированности федерального бюджета необходимо для обеспечения экономической и финансовой безопасности страны. В международной практике такой количественно-качественный подход к сбалансированности бюджета достигается за счет введения ограничений на предельный объем дефицита федерального бюджета и государственного долга.

В настоящее время в зарубежной практике используется два типа правил по бюджетному сальдо с выделенной циклической компонентой:

установление предельной величины структурного (а не общего) дефицита бюджета, что обеспечивает сдерживание роста государственных расходов и проведение контрциклической или циклически нейтральной бюджетной политики;

применение ограничений величины бюджетного дефицита в среднем по экономическому циклу, предусматривая возможность отклоняться от данных ограничений на отдельных его фазах при возникновении определенных кризисных явлений в экономике и бюджетной системе (резкое падение ВВП, значительное сокращение бюджетных доходов, непредвиденные обстоятельства природного и техногенного характера, повлекшие масштабные разрушения и человеческие жертвы) [1].

В Российской Федерации ограничения объема дефицита бюджета установлены только для бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета (ст. 91.1 БК РФ). В статье 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующей дефицит федерального бюджета, не установлен предельно допустимый размер его дефицита, в данной статье определено, что «дефицит федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и определяется как разница между общим объемом расходов и общим объемом доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период». Такой подход к определению сбалансированности федерального бюджета, по нашему мнению, не учитывает циклическую составляющую, существующую зависимость доходов федерального бюджета от внешней конъюнктуры и поступлений нефтегазовых доходов, дает возможность органам государственной исполнительной власти планировать федеральный бюджет фактически с любым уровнем дефицита (таблица 1).

Таблица 1. Динамика дефицита федерального бюджета в 2014-2017 гг.

Показатель/Год	2014 год (Факт)	2015 год (Факт)	2016 год (Факт)	2017 год (Предварительный отчет)
Доходы (млрд.руб)	14496	13659	13640	15089
Расходы (млрд.руб)	14832	15620	16416	16420
Дефицит (млрд.руб).	-334,7	-1 961,01	-2956,41	-1331,4
Дефицит, в % к общему годовому объему доходов	2%	14%	22%	9%

На практике отсутствие ограничений по дефициту федерального бюджета приводит к его необоснованному росту и активному использованию средств суверенных фондов на сбалансированность федерального бюджета в те периоды, когда этого можно было избежать (таким примером является использование средств суверенных фондов на покрытие дефицита федерального бюджета в 2010 г. и 2011 г. (рисунок 1)[2].

1—< Объем средств в млрд. руб.         Объем средств в % к ВВП

Рисунок 1. Динамика объема Резервного фонда за 2008 – нач. 2017 гг., в результате его использования для финансирования дефицита федерального бюджета

Источник: составлено автором на основании данных, размещенных на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации;

В целях снижения зависимости сбалансированности федерального бюджета от циклического фактора, внешней конъюнктуры, ситуации на финансовых рынках представляется обоснованным рассмотреть возможность введения в российское бюджетное законодательство правила по бюджетному сальдо с установлением предельной величины структурного дефицита федерального бюджета. Такое бюджетное правило непосредственно связано с обеспечением устойчивости федерального бюджета и позволяет эффективно реагировать на экономические циклы.

Невозможность дальнейшего использования Резервного фонда в составе источников федерального бюджета ввиду его полного исчерпания и ограниченный объем Фонда национального благосостояния (фактический объем которого в % к ВВП продолжает сокращаться) делает обоснованным требование о необходимости привлечения традиционных источников финансирования дефицита на основе заимствований. При этом, по нашему мнению, следует четко придерживаться «золотого» правила заимствований для покрытия дефицита бюджета - использовать заемные средства не для финансирования текущих расходов, а для обеспечения инвестиционных целей. Представляется целесообразным вернуть в бюджетное законодательство положение о связи размера бюджетного дефицита, покрываемого за счет государственных и муниципальных заимствований с объемом инвестиционных расходов федерального бюджета.

Сбалансированность федерального бюджета оказывает непосредственное влияние на его устойчивость, при этом под устойчивостью бюджета нами понимается динамическая способность составных элементов бюджета в кратчайшие сроки адаптироваться к внутренним отрицательным явлениям и внешним изменениям макроэкономической ситуации, обеспечивая стабильное функционирование публично-правового образования и реализацию бюджетных обязательств.

В данном определении нами выделены такие проявления характеристики устойчивости бюджета как адаптивность к воздействию внутренних и внешних факторов и способность публично-правового образования реализовать бюджетные обязательства, то есть «платежеспособность» субъекта власти.

Соглашаясь с мнением большинства ученых и практиков[3,4,5], в работе определено, что в настоящее время основными критериями способности публичноправового образования в лице Российской Федерации исполнить расходные обяза- тельства за счет средств федерального бюджета являются:

• -    минимальный размер дефицита федерального бюджета, позволяющий его покрывать без значительного роста государственного долга Российской Федерации;

• -    наличие и активное использование финансовых инструментов управления остатками средств федерального бюджета в ходе оперативного управления средствами федерального бюджета, осуществляемого Минфином России, Федеральным казначейством, Банком России, в том числе использование остатков средств федерального бюджета для покрытия внутригодовых кассовых разрывов;

• -    наличие финансовых резервов для покрытия непредвиденного роста расходов или снижения доходов федерального бюджета (помимо средств Фонда национального благосостояния такими резервами отчасти являются резервные фонды Правительства РФ в составе расходной части федерального бюджета);

• -    возможность осуществлять государственные заимствования РФ и полностью и своевременно их погашать или рефинансировать в ходе управления государственным долгом РФ.

В зарубежной литературе выделяется два основных направления анализа устойчивости бюджетов[6]:

первое направление основано на определении качества управления бюджетом, полноты реализации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и соблюдения ими отдельных бюджетных показателей (используют США, Канада, Великобритания);

второй подход подразумевает оценку устойчивости бюджета на основе оценки платежеспособности и кредитоспособности субъекта власти (используют страны ЕС, Российская Федерация).

Представляется, что требование реализации ответственной и результативной бюджетной политики на федеральном уровне предполагает переход от использования второго подхода в оценке устойчивости федерального бюджета к первому подходу, делая основной акцент на оценку полноты и эффективности (включая эко- номическую эффективность и результативность) реализации расходных обязательств и полномочий, которые соответст- вуют ожиданиям населения.

Анализ различных групп факторов, влияющих на устойчивость федерального бюджета (факторов расходов бюджета, факторов доходов бюджета, факторов обязательств в части государственного долга РФ) позволяет сделать вывод, что обеспечению среднесрочной и долгосрочной устойчивости федерального бюджета в ближайшей перспективе будут способствовать:

• -    обеспечение долгосрочного характера действующей с 2017 года новой конструкции «бюджетного правила», регулирующего нефтегазовые доходы федерального бюджета;

• -    введение в Бюджетный кодекс Российской Федерации и закрепление на долгосрочной основе понятия структурного дефицита федерального бюджета , что соответствует Основным направлениям бюджетной политики на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, в соответствии с которыми в 2018 году предполагается проведение «плановой консолидации федерального бюджета с постепенным снижением структурного первичного дефицита федерального бюджета до 1% ВВП с выходом на сбалансированность в 2019 году»;

• -    совершенствование методов управления национальным суверенным фондом Российской Федерации, а именно Фондом национального благосостояния, включая использование зарубежной практики применения показателя структурного бюджетного дефицита для обоснования объема дефицита федерального бюджета и выделения средств ФНБ на сбалансированность федерального бюджета, установле-

• ние предельного размера расходования средств Фонда национального благосостояния в течение одного финансового го-
• да, включение в состав целевых индикаторов и показателей подпрограммы № 6 «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами» государственной программы РФ "Управление гос. финансами и регулирование финансовых рынков" показателя «Доля средств Фонда национального благосостояния, размещенных на депозитах и банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, на конец очередного финансового года в ВВП»;

• -    подготовка федерального бюджета на трехлетний период на основе бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период (такой документ предусмотрен в ст. 170.1 Бюджетного кодекса РФ, но на практике пока не используется);

• -    учет неявных бюджетных обязательств (обязательств РФ, которые формально не прописаны, но издержки в случае их неисполнения могут оказаться непомерно высокими, например, к таким обязательствам относятся дополнительные расходы РФ на поддержку финансовой системы, в частности банковского сектора в период кризиса[7]) и связанных с ними рисков при разработке бюджетной и долговой политики Российской Федерации и федерального бюджета на трехлетний пе-

• риод.

Полагаем, что предложенные подходы к планированию показателей федерального бюджета и к использованию средств Фонда национального благосостояния на финансирование дефицита федерального бюджета будут способствовать обеспечению сбалансированности и устойчивости федерального бюджета в средне и долгосрочной перспективе.