О природоохранном законодательстве в Российской Федерации и в Европейском союзе

Проблемам охраны окружающей среды уделяется много внима‐ ния как в Российской Федерации, так и в Европейском союзе. При этом в России и в Евросоюзе формирование системы природоохранного зако‐ нодательства началось сравнительно недавно и примерно в одно и то же время: в Евросоюзе – с принятия в 1986 г. Единого европейского ак‐ та, включившего окружающую среду в круг интересов Сообщества, в России – с принятия в 1978 г. Конституции РСФСР, отнесшей охрану ок‐ ружающей среды к совместному ведению федеральных органов и субъ‐ ектов. Между тем по уровню развития природоохранное законодатель‐ ство двух субъектов значительно отличается. Проведем его сравнитель‐ ный анализ по нескольким основаниям.

По объему. К настоящему времени Евросоюзом принято около 300 нормативных документов, регулирующих отношения в природоохранной сфере. В основном это регламенты и директивы, подлежащие обязатель‐ ной имплементации в национальное законодательство государств‐членов.

В России основными источниками права, регулирующими отно‐ шения в сфере охраны окружающей среды, являются Конституция РФ, Федеральный закон «Об охране окружающей среды», природоресурс‐ ные федеральные законы, содержащие природоохранные нормы, ука‐ зы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также природо‐ охранные законы субъектов, не противоречащие федеральному зако‐ нодательству.

По методу правового воздействия. Нормативные акты Евросоюза и Российской Федерации предусматривают преимущественно админист‐ ративные механизмы, а также меры экономического регулирования.

По наличию норм прямого действия. Законодательные акты и Российской Федерации, и Евросоюза содержат преимущественно нор‐ мы прямого действия.

Направленность на достижение конкретных целей. В норматив‐ ных актах Евросоюза четко формулируются цели и сроки их достижения. В нормативных актах Российской Федерации цели и сроки их достижения отсутствуют, следовательно, они являются статическими законами.

Степень детализации. Нормативные акты Евросоюза содержат большое количество приложений, которые комментируют и дополняют основной текст, количественные характеристики, требования относительно мониторинга достижения целей закона. В нормативных актах Российской Федерации приложения к законам отсутствуют, многие нормы для своей реализации требуют принятия подзаконных актов.

Мониторинг результатов применения закона в Евросоюзе предполагается, в Российской Федерации не предполагается.

Интегрированный подход к уменьшению загрязнений окру‐ жающей среды в Евросоюзе введен директивой с 1996 г., российским законодательством не предусмотрен.

Наличие детально разработанного инструмента обеспечения баланса интересов. Природоохранное законодательство Европейского союза большое внимание уделяет прозрачности законотворческой дея‐ тельности, а также определению процедуры имплементации. Процедурные вопросы в законодательстве Российской Федерации, как правило, не находят отражения.

Подход к установлению экологических стандартов в Евросоюзе довольно гибкий и реалистичный, он стремится учитывать конкретные социальные, экономические и экологические условия, в нормативных документах устанавливаются различные числовые показатели. Конкретные величины показателей, которые принимаются как стандарты, в российских законодательных актах отсутствуют, но приводятся в подзаконных актах, которые утверждаются на уровне министерств.

Анализ законодательства России позволил установить, что ни в одном российском нормативном акте нет понятия экологически значи‐ мой информации и отсутствует процедура ее предоставления. При осуществлении государством природоохранной политики приоритет отда‐ ется экономическим интересам, а не экологическими.

В Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды при‐ меняются, как правило, публичные средства, а частные игнорируются [1, с. 24]. В нашей стране отсутствует экологическое стимулирование хозяй- ственной деятельности, а в Евросоюзе предусмотрены субсидии для предприятий, использующих экологичные технологии при производстве продукции. Также в России наблюдается недостаток внедрения новых технологий и финансирования на решение экологических задач.

Экологическое право Евросоюза более императивно по характеру, чем экологическое право России. Требования и запреты, содержащиеся в общеевропейском экологическом законодательстве, строго соблюдаются каждым государством-членом, что обеспечивается в первую очередь неотвратимостью наказания за экологические правонарушения [2, р. 167].

Большое внимание в Евросоюзе уделяется экологизации образо‐ вания. Россия пока не очень преуспела в борьбе с экологическим правовым нигилизмом.

Экологическое законодательство Российской Федерации характе‐ ризуется разрозненностью правового материала, о чем свидетельствует тот факт, что зачастую материальные и процессуальные нормы располагаются не рядом и даже не в одном акте. Так, ст. 37 Федерального закона «О недрах» определяет область деятельности, в ней указаны федеральные органы, реализующие эту деятельность (материальные нормы), а порядок ведения контроля регулируется Положением «О государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр».

В Российской Федерации, в отличие от Евросоюза, отсутствует экономическая основа для осуществления экологических прав граждан, наблюдается невысокий уровень экологического правосознания, не соблюдается принцип неотвратимости ответственности за экологические правонарушения.

В нашей стране, в отличие от законодательства Евросоюза, практически не регулируются целые направления эколого‐ориентированной деятельности. Например, в странах Европейского союза правовое регулирование экологического туризма позволяет подготовить территорию и транспорт к массовым перевозкам, спрогнозировать ситуацию с занятостью населения и доходностью бизнеса [3, с. 260], что практически отсутствует в Российской Федерации.

Одной из причин такого отставания в правовом регулировании охраны окружающей среды, по нашему мнению, является наличие в Евросоюзе «экологической философии», согласно которой политика эко- номического роста и политика охраны окружающей среды должны вза‐ имно дополнять друг друга, что предполагает переход от нерационального использования природных ресурсов к инновационной экономике.

Следует сделать вывод, что сотрудничество в области природоохранного законодательства Европейского союза и России будет спо‐ собствовать:

• -    улучшению состояния здоровья населения в связи с сокращением воздействия загрязняющих веществ и, как результат, снижению количества респираторных заболеваний и преждевременных смертей;

• -    сокращению ущерба, причиняемого лесам, зданиям и сооружениям, полям и рыбному хозяйству за счет снижения загрязнения, общему положительному экономическому эффекту (рост производительности);

• -    снижению риска необратимого ущерба природным ресурсам, таким как подземные водоносные горизонты;

• -    повышению эффективности деятельности по охране природных экосистем и видов, находящихся под угрозой исчезновения;

• -    развитию туризма в результате снижения загрязненности окружающей среды (леса, водные объекты рекреационного назначения, природные охраняемые территории);

• -    снижению риска возникновения заболеваний, связанных с водой, и улучшению вкусовых качеств воды в результате улучшения ее качества в водных объектах рекреационного назначения, а также качества питьевой воды;

• -    повышению эффективности экономики и росту производительности как результату внедрения современных технологий и поддержки конкурентоспособности предприятий;

• -    снижению производственных и эксплуатационных расходов за счет доступности чистой воды и сокращению затрат на предваритель‐ ную очистку;

• -    сокращению объемов потребления сырья в результате более эффективного его использования и расширению масштабов вторичного использования и переработки материалов;

• -    поддержке процесса трудоустройства населения и положительному влиянию на развитие регионов и территорий;

• -    повышению культуры ведения хозяйственной деятельности за счет повышения осведомленности об экологических рисках, подходах к

их снижению и мероприятий по ликвидации последствий непредвиден‐ ных ситуаций;

• -    положительному эффекту в социальной сфере в результате реализации программ обучения для населения, повышению информированности, вовлечению общественности в процессы принятия решений и воспитанию ответственного отношения к окружающей среде.

Сравнительно‐правовое исследование природоохранного законо‐ дательства России и Евросоюза позволяет сделать вывод о том, что европейский опыт экологического и природоохранного правового регули‐ рования должен способствовать совершенствованию российского права в данной сфере.

Как уже было сказано, политика Европейского союза в сфере экологии - одно из направлений его деятельности. Вопросы охраны окружающей среды относятся к совместной компетенции Сообщества и го‐ сударств-членов. Однако исторически экологическое право развивалось и продолжает развиваться внутри национальных государств.

Ярким представителем здоровой экологической политики являет‐ ся Финляндия. Здесь действует ряд экологических законов: о воде, об охране воздуха, о химических веществах, о защите от шума и др. Страна имеет богатый опыт в вопросах утилизации мусора и отходов, в том числе так называемых проблематичных отходов (пластик, аккумуляторы и пр.). Эти обязанности возлагаются на муниципальные органы власти.

По мнению З.А. Юсуповой, «во французском праве на гражданские свободы можно найти элементы, предвосхищающие появление права на благоприятную окружающую среду». Автор утверждает, что еще в «Декларации прав 1789 года провозглашено "поддержание счастья для всех", что является важным элементом качества жизни. В статье 4 эта Декларация подтверждает, что действия, вредные для других, являются покушениями на свободу, а статья 5 ставит перед законодателем задачу запрещать действия "вредные" для общества» [4, с. 117-118].

Кроме того, во Франции действует Экологический кодекс (1963), много средств инвестируется в экологическое благополучие населения: 7 млрд евро в год - в охрану окружающей среды, 1 млрд евро в год - на экологизацию общественного транспорта. Основные направления экологической политики Франции: снижение объемов выбросов парниковых газов, развитие возобновляемых энергоресурсов.

Между тем страны Европейского союза «не свободны» в проведе‐ нии экологической политики. В соответствии со ст. 176 Маастрихтского договора они пользуются остаточными полномочиями в этой сфере. Введение более суровых мер по защите окружающей среды на уровне национальной политики возможно только в случаях:

• –    если такая мера действительно необходима;

• –    если введение такой меры позволит решить специфическую проблему государства;

• –    если проблема, на решение которой направлена данная мера, возникла после принятия общеевропейской согласованной меры;

• –    если данная мера опирается на результаты нового научного от‐ крытия [5, с. 14].

Кроме того, все решения национальных государств, в том числе в природоохранной сфере, не должны противоречить основной цели соз‐ дания Евросоюза, а это, как известно, цель экономическая. Таким обра‐ зом, после вступления в Евросоюз экологическая политика стран‐участниц развивается в контексте экологической политики Сообщества в целом, а полномочия национальных государств в этом вопросе реализуются лишь в тех объемах, в которых они не охватываются положениями учредитель‐ ных договоров.