О проблеме повышения качества государственного управления и реализации концепции электронного управления

Концепция электронного правительства применительно к системе государственного управления

Реализация общей концепции управления качеством (Total Quality Management – TQM) в общественных организациях связана с распространением концепции нового государственного менеджмента (New Public Management – NPM). Вместе с тем кон- цепция TQM часто подвергается известной критике. Основной аргумент здесь состоит в том, что обе эти концепции в известной мере подрывают идеал гражданской службы и общественного служения, поскольку выступают за внедрение принципов предпринимательства в предоставление государственных услуг. Помимо аргументов в пользу внедрения принципов TQM в государственных учреждениях, в настоящее время все чаще подчеркиваются именно отрицательные стороны этого процесса. Одним из самых серьезных возражений против TQM является то, что он создает чисто механистические решения [Godfroij 1995] и приводит к росту бюрократического аппарата [Hill, Wilkinson 1995].

Тем не менее бюрократический аспект TQM в отношении общественных организаций не является уж таким важным. NPM описывается как форма трансформации культуры государственной службы от набора правил, связанных с бюрократией, к предпринимательству и высокой производительности [Gramberg, Teicher 2000]. Парадокс заключается в разрыве между риторикой реализации концепций NPM и TQM как форм бюрократии. В этой связи Роберто Винни [Vinni 2007] отмечает, что важен баланс отношений между TQM и традиционной государственной администрацией. Несмотря на растущую популярность концепции нового государственного менеджмента, встречаются утверждения, представляющие NPM как изменение в государственной администрации, согласно которым эффективное государство должно соответствовать требованиям информационного общества и экономики знаний, а проблемой государственного управления являются не люди (бюрократы), а сама бюрократическая система.

Проблема состоит в том, что государственные учреждения слишком разные, чтобы применять единые правила реформированной TQM . Концепция TQM сравнивается с концепцией нового государственного управления в целях более эффективного раскрытия управленческих механизмов, посредством которых можно было бы раскрыть качество предоставления услуг в государственных учреждениях.

В целом NPM и TQM имеют несколько общих черт, «реформирование» TQM дает возможность реализовать идеи NPM в общественных организациях. Можно согласиться с Матиасеном [Mathiasen 1999], что « TQM обеспечивает систематическое и количественное обоснование для NPM идеи качественного правительства, которое и работает лучше, и стоит меньше». С другой стороны, внедрение половинчатых версий TQM имеет много общего с NPM (в связи с акцентом на управление производительностью и социальными практиками управления человеческими ресурсами), в отличие от более «жесткой» версии TQM, которая больше сосредоточивается на процессах управления. Можно утверждать, что различные версии TQM зависят от конкретных условий: несмотря на известное сходство, существуют также важные различия, которые указывают на бюрократические особенности TQM (например, важность соблюдения процедур и профессиональной подготовки кадров).

TQM трансформировалась в философию, включающую «жесткие» аспекты – Quality Methods (статистические методы, системы закрепления средств и документации, измерения производительности), а также «мягкие» аспекты (работа в команде, наличие образования и обучения) [Yong, Wilkinson 2001]. В табл. 1 анализируются отношения между веберовской бюрократией [Weber 1978] и формами TQM. Из данных таблицы видно, какие варианты TQM являются сочетаемыми с бюрократией, а какие – нет.

Это общее сравнение показывает, что TQM как система управления имеет много общего с концепцией бюрократии М. Вебера. TQM как вариант управления качеством переносит акценты на количественные инструменты и имеет второстепенное значение, т.е. взаимосвязи в аппарате в значительной мере носят косвенный характер.

Следовательно, существует много неопределенности между реализацией задач обеспечения услуг, ориентированных на клиента, и подотчетностью в публичной сфере. Этот недостаток в части реализации TQM государственными учреждениями, как и другие проблемы (установление целевых показателей, измерения производительности, изменение мента-

Таблица 1

Веберовская бюрократия Формы TQM	3 Si 6 ® О §11 0-6-3 ® 3 2	3 3 X 3 С	я и а © © © S S g ® 8 ч s s « Я 5 я у й ©	1SS	3 8 я Я ® « Mi i’ls в в О X ” s|	3 8 $3 § 2 я я|я йё§ © © в О а
TQM как управление качеством	да	да/нет	да	да/нет	да/нет	да
TQM как система менеджмента	да	да/нет	да	да	да/нет	да
TQM как система управления персоналом	да/нет	да/нет	да/нет	да	да	да/нет
TQM как новая парадигма менеджмента	да/нет	нет	да/нет	да	да	нет
TQM как реинжиниринг процессов	нет	нет	нет	да	да	нет

Сравнение форм реализации концепции управления качеством и бюрократии М. Вебера

литета людей), является естественным ограничителем внедрения TQM.

В случае выполнения социальных услуг политики должны сбалансировать преимущества и недостатки для различных групп заинтересованных сторон. Когда реализация концепции TQM в сфере государственного управления не удается, то виноватыми становятся все, кроме персонала органов исполнительной власти, хотя на практике сбой в реализации концепции TQM происходит именно на этом уровне. Концепция TQM , как правило, связана с пользователями, ориентированными на платные услуги. Совокупность таких пользователей представляет собой целевую аудиторию, которой государство и учреждения предлагают свои услуги в условиях конкуренции за предоставление услуг более высокого качества.

Опыт стран ЕС по внедрению концепции электронного правительства

Эффективное управление и правовая определенность являются необходимыми условиями для обеспечения стабильной бизнес-среды. Очень важно, чтобы институты, которые регулируют экономические и социальные взаимодействия внутри страны, соответ- ствовали набору ключевых критериев, таких, как отсутствие коррупции, уважение рыночной конкуренции и политики государственных закупок, эффективная правовая среда, независимость и эффективность судебной системы.

Оценка качества государственного управления в государствах – членах ЕС учитывает следующие факторы, которые могут повлиять на общую конкурентоспособность с точки зрения создания рабочих мест, добавленной стоимости и расширения конкурентных условий [The quality of … 2013]:

• (А)    общее руководство (например, эффективность правительства);

• (B)    инструменты для модернизации государственного управления (например, электронное правительство, стратегическое управление человеческими ресурсами, использование научно обоснованных инструментов);

• (С)    административное бремя, затраченное на бизнес (время, потраченное на организацию собственного бизнеса, и стоимость организации; время, необходимое для получения лицензии; бремя соблюдения налогового законодательства);

• (D)    качество, независимость и эффективность системы правосудия;

• (Е)    коррупция (нерегулярные/регу-

  120%                                          Источник: Евростат, опрос в сообществе по

  использованию ИКТ в домашних хозяйствах и

  

  Рисунок 1. Предприятия ЕС, использующие Интернет для взаимодействия с органами государственной власти (малые предприятия, 10–49 сотрудников) ¹

  
  

¹ Этот размер классификации был выбран потому, что поведение средних и крупных фирм в странах ЕС гораздо более однородное, и поэтому он является адекватным показателем для ситуации использования электронного правительства.

лярные платежи и взятки; отвлечение государственных средств на борьбу с коррупцией).

Использование онлайн-услуг является процедурным решением многих общих проблем государственного управления, стоящих сегодня перед государством, поскольку обеспечивает доступность сервиса, облегчение внутренних и внешних административных процессов и процедур, борьбу с бюрократией. Тем самым достигаются успехи в развитии открытости, эффективности и результативности услуг. Принятие концепции электронного правительства и предоставления услуг гражданам и предприятиям особенно полезно для оценки качества предоставляемых услуг, повышения значимости проблем общественного сектора. Это позволяет прийти к тому, что услуги для общественности могут стать в большей степени ориентированными на пользователей, и отойти от подхода «один размер подходит всем», перейдя к инварианту услуг электронного правительства и к большей их персонализации.

Информация является неотъемлемой частью процесса обратной связи и стратегического мышления и управления. С внутренней точки зрения оценка эффективности направлена на общее улучшение управляемости организаций государственного сектора путем качественного и оперативного предоставления информации, способствует принятию обоснованных решений и поддерживает фактическую основу данных инструментов, таких как, например, воздействие оценки; во внешней перспективе она является необходимым условием для бенчмаркинга [Special Eurobarometer 2012].

Создание новой системы государственного управления реагирует на потребности малых и средних предприятий, влечет за собой уменьшение административной нагрузки, тем самым

EU 2011                Источник: Евростат, опрос в сообществе по

EU 2012             использованию ИКТ в домашних хозяйствах

■ №11 Я7О1?

Рисунок 2. Использование ресурсов электронного правительства гражданами ЕС 25-54 лет ¹

¹ Так как интенсивность использования услуг электронного правительства колеблется в широких пределах между возрастными группами, выбор именно трудоспособного населения позволяет избежать негативных эффектов, связанных с демографическим составом страны.

экономя время и деньги, особенно когда дело доходит до открытия новой компании или получения лицензии. Выводы Совета ЕС по конкурентоспособности от 31 мая 2011 г. содержат призыв к государствам – членам ЕС сократить время, необходимое для открытия новых предприятий, до 3 дней, а также время, необходимое для получения лицензий и разрешений на выполнение лицензионной активности предприятия до 3 месяцев к концу 2013 г.

В 2012 г. большинство крупных предприятий использовали Интернет для взаимодействия с органами государственной власти. Для малых предприятий в среднем по ЕС-27 использование Интернета составило 85%. На рис. 1 видно, что Румыния отстает других стран ЕС (59%, 18-е место в прошлом). Использование Интернета для взаимодействия власти с общественностью, малыми предприятиями находится ниже среднего показателя по ЕС в Испании, Болгарии, Венгрии, Италии, Кипре и Германии.

Уровень принятия концепции eGovernement -услуг гражданами ЕС в возрасте 25–54 лет в 2012 г. составил в среднем 52,5% (по сравнению с 49,3% в 2011 г). Странами, которые показали наибольший рост между 2011 и 2012 гг., являются Румыния (+26 п.п.) и Греция (8,7 п.п.), в то время как некоторые другие страны показали заметное снижение, например, Чешская Республика (–12,5 п.п.). Италия показывает очень низкий уровень предоставления услуг гражданам (23,9%) из числа принятых концепцией электронного правительства (см. рис. 2). Болгария, Румыния и Кипр также показывают низкие уровни использования гражданами электронного правительства (менее 2/5 граждан).

Качество разработки государственной политики во многом зависит от использования основанных на фактических данных инструментов (например, оценки регулятивного воздействия) для принятия взвешенных информированных государственных решений. В этом отношении данные 2011 г. [Special Eurobarometer 2012] показывают, что Финляндия, Великобритания и Нидерланды являются самыми активными исполнителями концепции внедрения и оценки эффективности государственного управления, в то время как в Словакии, Испании, Греции, Люксембурге и Бельгии использование данных инструментов регулятивного воздействия ограничено.

Среднее время по ЕС, затрачиваемое на открытие собственного бизнеса, общества с ограниченной ответственностью в 2012 г. составляло в среднем 5,4 дня, и его стоимость составляла около 372 (соответствующие значения в 2011 г. составляли 6,5 дня и 397 ). Снижение среднего времени обусловлено главным образом упрощением общих правил регистрации, реализованным в Польше, Нидерландах, Болгарии и Люксембурге. Время для открытия компании в 15 государствах-членах в 2012 г. по-прежнему больше, чем 3 дня, рекомендованные Советом ЕС по конкурентоспособности. Более чем 15 дней необходимо для создания компаний в Испании и Швеции. В Чешской Республике, Словакии, Австрии и Финляндии время, необходимое для открытия бизнеса, также выше среднего показателя по ЕС.

Стоимость открытия бизнеса особенно высока в Италии (2 100 ). В Люксембурге, Греции, Бельгии, Венгрии и Австрии стоимость открытия бизнеса выше среднего показателя по ЕС. В 2011 г. среднее время для получения лицензии в Европе составляло 67 дней. В Испании, Мальте, Кипре и Болгарии время, необходимое для получения лицензий, по-прежнему больше, чем 3 месяца, рекомендованных Советом ЕС по конкурентоспособности. Что касается времени, необходимого для соблюдения налогового законодательства и заполнения налоговых деклараций в ЕС, то средняя компания тратит 193 ч в год по 3 видам налогов: корпоративному подоходному налогу – 40 ч, подоходному налогу с физических лиц – 93 ч и НДС – 60 ч. Низкие показатели по облегчению предоставления налоговых услуг для бизнеса по сравнению с другими государствами – членами ЕС показывают Болгария и Чехия. Затраты времени по этому пункту в общей сложности составляют 454 ч и 413 ч соответственно.

Опыт России и Санкт-Петербурга в выполнении задач информационной открытости

Использование концепции eGovernement -услуг широко практикуется, в частности, многими субъектами РФ (Санкт-Петербург, республики Татарстан и Башкортостан, Калужская обл. и др.). Так, в целях формирования благоприятного бизнес-климата и повышения инвестиционной открытости в Санкт-Петербурге предусматривается:

– развитие методов электронного продвижения инвестиционной деятельности Санкт-Петербурга;

– проведение информационной кампании в зарубежных средствах массовой информации;

– развитие региональной геоинфор-мационной системы;

– разработка программы развития производственных территорий и территорий для размещения объектов инновационной инфраструктуры.

Город	Регистрация предприятий	Строительство	Энергетика	Регистрация собственности
Калуга	17	9	15	1
Петрозаводск	6	16	21	8
Выборг	10	23	12	8
Калининград	11	3	22	22
Санкт-Петербург	1	9	24	27
Москва	25	30	30	26

Наряду с этим Россия занимает 60-е место среди 187 исследуемых стран в рейтинге инвестиционных рисков, присвоенное журналом Euromoney в 2012 г., что, в общем, показывает достаточно высокую положительную динамику управленческих процессов.

Таким образом, новое поколение открытых, гибких и совместных услуг электронного правительства необходимо, чтобы предоставлять гражданам и бизнесу наилучший государственный сервис, улучшать их мобильность на современном рынке и обеспечивать эффективность рыночной системы государственных услуг на основе сетевого подхода. Для дальнейшего улучшения доступности и использования услуг электронного правительства государства должны ускорить внедрение нескольких ключевых аспектов, таких как организация обратной связи, повышение квалификации персонала, чтобы увеличить число услуг электронного правительства с учетом потребностей целевых аудиторий, с использо- ванием общих технических платформ и содействовать обмену данными на всех уровнях государственного управления.

Органы государственного управления должны также обратить внимание на реформы, направленные на облегчение внутренних и внешних административных процессов, таких как укрепление потенциала стратегического и бюджетного планирования, поощрение инноваций за счет внедрения новых организационно-коммуникационных моделей, а также поддержка государственных закупок инновационных технологий. В то же время необходимо создавать условия для повышения уровня профессионализма и привлекательности государственной службы, качественного управления человеческими ресурсами, поощрять прозрачность набора, аттестации, а также повышение квалификации кадров, основанное на заслугах и практике продвижения по службе независимо от политического цикла гражданской службы.