О совершенствовании правового регулирования деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации

Существующий и развивающийся в Российской Федерации правозащитный институт уполномоченных по защите прав предпринимателей за прошедшие более 13 лет с даты его образования на федеральном уровне [1] в 2012 году доказал свою актуальность в качестве важного элемента в системе защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Необходимо отметить, что запрос предпринима- тельского сообщества на создание подобного правозащитного института обозначился ранее, так, в ряде субъектов РФ должности уполномоченных по защите прав предпринимателей были образованы еще в 2011 г. (Ульяновская область, Республика Алтай).

Правовой статус Уполномоченного по защите прав предпринимателей при Президенте РФ (федеральный уполномоченный) регламентиру-

ется Федеральным законом «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» [2] (ФЗ № 78), в качестве его особенностей можно отметить независимость от органов государственной власти в РФ в связи с тем, что федеральный уполномоченный назначается на должность Президентом РФ, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти в РФ. Таким образом, федеральный уполномоченный является должностным лицом, также не входящим ни в одну из ветвей государственной власти и обладающим независимостью от органов государственной власти. В определенной степени федеральный уполномоченный независим и в финансовом, и в материально-техническом обеспечении, так как такого рода обеспечение деятельности федерального уполномоченного осуществляется Управлением делами Президента РФ.

При этом анализ действующих норм российского законодательства, регулирующего деятельность правозащитного института уполномоченных по защите прав предпринимателей, позволяет прийти к выводу о наличии в законодательстве некоторой двойственности или, скорее, неопределенности правового статуса федерального уполномоченного, как, с одной стороны, должностного лица, с другой – государственного органа (в совокупности с рабочим аппаратом уполномоченного) с правами юридического лица. Эту проблему возможно было бы разрешить внесением в ФЗ № 78 изменений в виде положений о том, что федеральный уполномоченный является государственным гражданским служащим, должностным лицом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти Российской Федерации, и о том, что федеральный уполномоченный возглавляет рабочий аппарат уполномоченного – государственный орган с правами юридического лица и атрибутами, присущими юридическому лицу.

Вопросы назначения на должность и прекращения полномочий уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ (региональных уполномоченных) регламентируются региональными законами субъектов РФ. В отличие от федерального уполномоченного они являются, в большей или меньшей степени, в зависимости от норм регионального законодательства зависимыми или от органов исполнительной, или от органов законодательной власти субъектов РФ, которые уполномочены назначать на должность или прекращать полномочия регионального уполномоченного, перед которыми уполномоченные от- читываются о результатах своей деятельности. В большинстве субъектов РФ уполномоченных назначают на должность и прекращают их полномочия органы исполнительной власти. Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности регионального уполномоченного осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ. Таким образом, превалирующее большинство региональных уполномоченных находится в определенной зависимости от органов исполнительной власти субъектов РФ, при том, что одной из основных задач уполномоченных является осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности именно органами исполнительной власти субъектов РФ. Представляется, что устранение данной коллизии возможно посредством введения на законодательном уровне требования о назначении региональных уполномоченных органами законодательной власти субъектов РФ, а не исполнительной, так как модель «парламентского уполномоченного» представляется более независимой, позволяющей региональному уполномоченному быть более независимым от органов исполнительной власти, нежели модель «исполнительного уполномоченного».

Также в определенной степени обеспечением независимости уполномоченных как федерального, так и регионального уровней призвана служить предусмотренная ФЗ № 78 процедура «учета мнения предпринимательского сообщества» при назначении уполномоченных на должность, но в реальной действительности эта процедура не урегулирована на законодательном уровне, как не урегулировано и не определено понятие «предпринимательского сообщества». В региональных законах субъектов РФ об уполномоченных, в превалирующем большинстве, также не раскрывается порядок и процедура учета мнения предпринимательского сообщества, что делает эту норму скорее формальной и декларативной, порядок выполнения требований которой фактически определяется органами государственной власти субъектов РФ, к компетенции которых отнесен вопрос назначения регионального уполномоченного, и применяется формально.

Решение этой проблемы для целей обеспечения независимости уполномоченных как федерального, так и регионального уровней возможно двумя способами. Первым вариантом представляется предоставление предпринимательским негосударственным общественным объединениям, которыми могут быть Торгово-промышленная палата РФ и торгово-промышленные па- латы субъектов РФ, Общественная организация «Деловая Россия» и ее региональные отделения, Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России» и ее региональные отделения, возможности выдвижения потенциального кандидата или кандидатов для обсуждения и назначения на должность уполномоченного. Вторым вариантом может быть наделение названных предпринимательских негосударственных общественных объединений правом в рамках открытых публичных обсуждений высказывать свое мнение в отношении кандидатов на должность уполномоченного с обязательной регламентацией порядка обобщения и учета этого мнения [3, с. 435–437]. В развитие названных предложений актуальным и целесообразным кажется также закрепление на законодательном уровне запрета на игнорирование мнения предпринимательского сообщества, или, говоря проще, на назначение на должность уполномоченного лица вопреки и против мнения предпринимательского сообщества, а также закрепление на законодательном уровне нормы о недопустимости досрочного прекращения полномочий уполномоченного без учета мнения предпринимательского сообщества.

Предложенные варианты регламентирования порядка учета мнения предпринимательского сообщества при выборе и обсуждении кандидатур уполномоченных для назначения на должность, а также при досрочном прекращении их полномочий призваны повысить независимость правозащитного института уполномоченных по защите прав предпринимателей в РФ, что особенно актуально для региональных уполномоченных, для которых фактически единственным предусмотренным ФЗ № 78 элементом обеспечения их независимости от органов государственной власти субъектов РФ является необходимость согласования кандидатов на должность региональных уполномоченных с федеральным уполномоченным и необходимость согласования с федеральным уполномоченным вопроса досрочного прекращения полномочий региональных уполномоченных в отдельных случаях, предусмотренных ФЗ № 78.

В настоящее время в РФ сформировалась двухуровневая структура правозащитного института уполномоченных по защите прав предпринимателей, которая имеет свои отличительные черты и характерные только для нее особенности.

С одной стороны, существует определенная централизация правозащитного института, в числе прочего выражающаяся в необходимости согласования кадровых вопросов назначения на должность и прекращения полномочий региональных уполномоченных субъектов РФ с федеральным уполномоченным, в обязанности региональных уполномоченных входит ежегодное направление федеральному уполномоченному информации о результатах своей деятельности, включая оценку условий осуществления предпринимательской деятельности в регионе и предложения о совершенствовании законодательства в сфере предпринимательской деятельности.

С другой стороны, действующее законодательство не содержит положений о праве федерального уполномоченного оказывать помощь или содействие региональным уполномоченным, о возможности или праве федерального уполномоченного, получившего обращение субъекта предпринимательской деятельности на нарушение его прав органами власти субъекта РФ, передать обращение для рассмотрения и реагирования региональному уполномоченному соответствующего субъекта РФ. Также действующее законодательство не содержит положений о праве регионального уполномоченного в каких-либо случаях обратиться за помощью и содействием к федеральному уполномоченному.

Фактически в настоящее время можно констатировать отсутствие четкого и регламентированного механизма взаимодействия между федеральным и региональными уполномоченными.

В 2016 году законодатель пытался в какой-то мере решить эту проблему, на рассмотрение в Государственную Думу вносился законопроект № 12144-7 «О внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» [4], в котором предлагалось расширить задачи федерального уполномоченного, в числе прочего, задачей обеспечения эффективной деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации, а также расширить полномочия федерального уполномоченного, а именно предусмотреть в числе его прав право оказывать региональным уполномоченным организационную, правовую, информационную и иную помощь и право осуществлять координацию и контроль за деятельностью региональных уполномоченных. К сожалению, названный законопроект был отклонен Государственной Думой.

Для решения проблемы урегулирования и регламентирования механизма взаимодействия между федеральным и региональными уполномоченными, для повышения эффективности их правозащитной деятельности полагаем возмож- ным предложить на законодательном уровне закрепить для федерального уполномоченного в числе его задач обеспечение эффективной деятельности региональных уполномоченных, а в числе прав – право оказывать помощь или содействие региональным уполномоченным в решении их задач и право федерального уполномоченного, получившего обращение субъекта предпринимательской деятельности на нарушение его прав органами власти субъекта РФ, передать обращение для рассмотрения и реагирования региональному уполномоченному соответствующего субъекта РФ. Для региональных уполномоченных полагаем возможным предложить на законодательном уровне закрепить право обратиться за помощью и содействием к федеральному уполномоченному, в том числе в случаях, если нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности выходит за рамки одного региона, в котором осуществляет деятельность региональный уполномоченный, так как деятельность многих субъектов предпринимательской деятельности часто выходит за пределы одного региона и в случаях необходимости решения задач, имеющих общефедеральное значение (например при обсуждении федеральных законопроектов, имеющих отношение к предпринимательской деятельности, при необходимости представления интересов в судах по спорам, имеющим важное значение не только для конкретного субъекта предпринимательской деятельности, но и для всего предпринимательского сообщества, и т. п.).

Кроме изложенного, необходимо отметить наличие определенного правового дисбаланса в части ответственности за воспрепятствование деятельности уполномоченных. Так, положениями ст. 17.2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [5] предусмотрена административная ответственность за воспрепятствование законной деятельности только федерального уполномоченного, положения названной нормы не распространяются на случаи воспрепятствования законной деятельности региональных уполномоченных, что, несомненно, негативно сказывается на деятельности региональных уполномоченных, не имеющих реальных и действенных правовых механизмов защиты от неправомерного вмешательства в их деятельность. Полагаем обоснованным предложить распространить положения ст. 17.2.2 КоАП РФ и на региональных уполномоченных.

Также нельзя не отметить различие полномочий федерального и региональных уполномоченных в арбитражном процессе, в рамках которого рассматривается значительная часть гражданских и административных споров субъектов предпринимательской деятельности. В 2013 году в Арбитражный процессуальный кодекс РФ [6] были внесены изменения (ст. 53.1), включившие в перечень участников арбитражного процесса федерального уполномоченного с правами и процессуальными обязанностями истца, с правами обжаловать вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов и вступать в дело в качестве третьего лица. При этом положения ст. 53.1 АПК РФ формально, при буквальном толковании этой нормы права, не распространяются на региональных уполномоченных, что значительно сужает правовой инструментарий реализации поставленных перед ними задач. Надо отметить, что на практике арбитражные суды все-таки в отдельных случаях привлекают региональных уполномоченных к участию в судебных спорах субъектов предпринимательской деятельности в качестве третьих лиц, но эта практика разнится от региона к региону. При этом надо учитывать ограниченность размера аппарата федерального уполномоченного, его расположение в Москве, что, несомненно, затрудняет реализацию предусмотренных ст. 53.1 АПК РФ полномочий при рассмотрении споров предпринимателей в региональных арбитражных судах. Решение описанной проблемы видится в изменении положений ст. 53.1 АПК РФ, а именно в распространении ее положений не только на федерального, но и на региональных уполномоченных, знающих проблемы регионального предпринимательского сообщества и находящихся в непосредственной близости от региональных арбитражных судов.

Реализация изложенных предложений позволит нормативно урегулировать вопросы правового регламентирования взаимодействия федерального и региональных уполномоченных с учетом общепринятых принципов сотрудничества и оказания взаимопомощи, повысит независимость региональных уполномоченных, расширит их правовой инструментарий для целей улучшения эффективности функционирования правозащитного института уполномоченных по защите прав предпринимателей в РФ.