О современном состоянии политико-правовых механизмов регулирования российской экономики

Политическая ценность Стратегии-2020, на наш взгляд, заключается в трезвой оценке сложного положения российской экономики, теряющей конкурентоспособность и стремительно опускающейся на сырьевую периферию мирового рынка, ments, political legal mechanisms, legislation

Текущий этап государственной трансформации экономических отношений начался в 2008 году с политического заявления Президента РФ В.В. Путина о необходимости перевода российской экономики на инновационный путь развития.

Первый стратегический документ-Стратегия социально-экономического развития России до 2020 года (далее-Стратегия-2020)-был представлен в начале 2008 года на заседании Государственного Совета

Президентом РФ В.В. Путиным. С позиций сегодняшнего дня, очевидно, что он имел декларативный характер, хотя бы на том основании, что до настоящего вре-

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика_____ лишаясь внутреннего потенциала самостоятельного развития³, признании необходимости изменения политики государства в экономической сфере и применения ранее не использованных политикогосударственных механизмов, в том числе и в праве.

Однако, реализация Стратегии-2020 не смогла стать эффективной. Финансовый кризис 2008- 2009 годов фактически перевел государственное регулирование экономики в режим «ручного управления». Как отмечено в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (далее -Доклад 2009 года), «заявленные цели и приоритеты инновационного развития страны на практике были отложены на несколько лет и заменены целями и мерами антикризисными. Это говорит, как об отсутствии эффективной системы планирования национального развития, исходя из реальных условий, так и отсутствии системы ключевых национальных показателей, определяющих качество жизни населения страны, как системный показатель качества власти»4.

Невозможность реализации Концепции-2020 в ближайшие годы была объявлена Правительством Российской Федерации в 2010 году, по оценкам которого «продолжение восстановительного роста в сложившейся экономической парадигме, во-первых, будет неустойчивым, поскольку внутренние риски российской экономики в краткосрочном периоде не устранены, во-вторых, будет более медленным, поскольку будет жестко «завязано» на восстановление мировой экономики, и, в-третьих, будет воспроизводить ту модель экономики, уход от которой был обозначен в качестве главного приоритета докризисной повестки дня Правительства Россий-

ской Федерации. Такой путь не обеспечивает модернизации экономики…»5. Тем самым правительство РФ признало, что первый этап Концепции (2009-2012 годы), вместо создания основы для инновационного роста, будет в значительной степени потрачен на восстановление докризисных позиций.

Но основной политической проблемой воплощения в жизнь Стратегии-2020, на наш взгляд, является отсутствие действенных механизмов её реализации, в том числе, политико-правовых.

В. Мау отмечал, что «назрела необходимость искать структурные решения, для многих из которых нет аналогов в нашем предыдущем опыте. Наше законодательство написано для индустриальной экономики, тогда как более половины ВВП производится в секторе услуг, главные вызовы нашего развития связаны с инновационными секторами, с высокой долей труда, а не с высокой долей металла, чугуна и стали. Это все требует перестройки правил - тонкой и аккуратной»6.

Инновационная экономика требует соответствующей направленности политико-правового регулирования и в этой сфере предпринята попытка инновационного подхода. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации предложен интегральный правовой механизм – Оценка регулирующего воздействия (да-лее-ОРВ), представление о котором было озвучено в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года (далее - Доклад 2008 года)7. По мнению разработчиков, предметом инновационного правового регулирования должна стать институционализация регулирующего воздействия. К основным

функциям ОРВ относятся: определение необходимости государственного вмешательства для решения соответствующих проблем; оценка вероятности достижения поставленных целей госрегулирования; определение эффективности альтернативных методов регулирования; расчёт издержек государственного вмешательства. Внедрение такого механизма в практику государственного регулирования предполагает его встраивание в процедуру принятия регуляторного нормативно-правового акта. Законодатели отмечают, что инновационность содержания ОРВ основана на трёхуровневой системе объектов регулирования, включающей в себя: качество жизни населения, качество закона, качество власти. В Докладе 2008 года отмечается, что институционализация политикоправового регулирования является стратегической гуманитарно-правовой задачей, соответствующей реалиям новой экономики знаний, государства, развития и культуры мира.

Однако, современные политикоправовые механизмы по-прежнему не восприимчивы к инновациям. Упоминания об инновациях в современном политикоправовом пространстве «носят эпизодический и разрозненный характер - либо как декларация некой цели, задачи или принципа деятельности, либо в связи с названиями соответствующих органов государственной власти…»8. С момента опубликования этой фразы прошло несколько лет, а ситуация не изменилась.

Докладом 2008 года были предусмотрены первоочередные меры реализации в законотворчестве инновационной политики государства (в числе первых обозначена разработка специального закона об инновационной деятельности, а также модельного закона для субъектов Российской Федерации по этому предмету регулирования), однако базовый федеральный закон до сих пор не принят.

Продвижению идеи нового подхода к регулированию имущественных отношений в частноправовой регламентации должна служить модернизация граждан-

__________________________№3 (29) 2012 ского законодательства, основные положения которой изложены в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации⁹ (далее - Концепция), подготовленной на основании Указа Президента РФ от 18 июля 2008 года №1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»¹⁰.

Несмотря на то, что ГК РФ принадлежит к лучшим образцам кодификации законодательства постсоветской России, необходимость его совершенствования была принята на самом высоком политическом уровне и обозначена главой государства Д.А. Медведевым и в специальных работах, и в публичных выступлениях11.

Главную цель такого совершенствования Президент РФ видит в том, чтобы на основе огромного опыта судебного толкования и применения гражданского законодательства пополнить его первую часть нормами, «полнее отражающими состояние отношений собственности в нашей стране, более точно регламентирующими статус юридических лиц разных видов»12.

Главные причины модернизации ГК РФ обозначены и в самой Концепции. Авторы констатируют, что определяющая принципиальное содержание гражданского законодательства Часть первая ГК РФ была принята в 1994 года, когда Россия только встала на путь создания частной собственности и рыночной экономики. «И хотя из гражданского законодательства было устранено все, что воплощало планово – административную регламентацию имущественных отношений, такое их регулирование, которое в полной мере отвечало бы потребностям социального государства

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика_____ с развитой рыночной экономикой, тогда еще не могло быть создано. В особенности это сказывалось на регулировании отношений, образующих статику гражданского оборота, составляющих как бы «матрицу» для его динамичного развития, - на определении организационно-правовых форм и статуса юридических лиц, видов и содержания вещных прав на имущество»¹³. Этим, прежде всего, и определяются основные направления развития гражданского законодательства.

При этом авторы Концепции высказывают озабоченность тем, что «Практически вне ГК, по прежней «советской традиции», находится регулирование гражданско-правовых отношений по поводу имущества, составляющего основу гражданского оборота, - земли и других природных ресурсов. Притом регулирование это оказалось весьма запоздалым и несовершенным: первый Земельный кодекс Российской Федерации был принят только в конце 2001 года и за прошедшие семь лет почти сорок раз подвергался серьезным изме-нениям»14. По мнению В.Ф.Яковлева, одного из основных разработчиков Концепции, в настоящее время земля и природные ресурсы стали полноценными объектами гражданско-правового регулирования, поэтому все права на это имущество должны быть размещены в гражданском законода-тельстве15.

На основании этого можно предположить, что модернизация гражданского права повлечет за собой системное изменение и иных политико-правовых механизмов регулирования имущественных отношений.

Проект закона о внесении изменений и дополнений в ГК РФ должен был быть готов к середине 2010 года и в 20112012 годах, как полагали разработчики, все гражданское законодательство должно было быть приведено в соответствие с обновленным ГК РФ. Однако в настоящий момент можно констатировать, что указан-

ный проект еще не рассматривался федеральным законодателем.

Весьма тревожной тенденцией, на наш взгляд, является отсутствие заинтересованного отношения политической элиты к модернизации политико-правового пространства нашего государства. Означает ли это, что созданные в РФ политикоправовые механизмы удовлетворяют требованиям инновационной экономики? Конечно, нет.

Исследователи отмечают целый комплекс проблем, связанных с недостаточным количеством и плохим качеством политико-правовых механизмов регулирования экономики. Так, например, М.В. Вилисов, к наиболее значительным правовым проблемам, препятствующим развитию рыночных основ экономики, относит:

• -    охрану и защиту прав собственности предпринимателей в части как установления правовых норм, так и их применения на практике;

• -    экономическую обоснованность и справедливость налогообложения;

• -    несовершенство лицензионноразрешительной системы и системы технического регулирования;

• -    отсутствие обратной связи при разработке, принятии и реализации решений в экономике;

• -    оторванность управленческой практики от реальных потребностей предпринимателей и другие¹⁶.

В научной литературе преобладает точка зрения об отсутствии надлежащей правовой основы государственного регулирования экономики17. Практика законотворческой деятельности в основном пошла по пути разработки и принятия законов, посвященных государственному регулированию отдельных сфер экономической деятельности. При этом в значительной степени отсутствует политикоправовая база, обеспечивающая примене-

ние средств, инструментов государственного регулирования экономики, создание которой ученые рассматривают в качестве приоритетного направления развития за-конодательства18.

В политической литературе присутствуют и очень категоричные мнения о состоянии российских политико-правовых механизмов в целом и регулирования экономики в частности. Так, например, В.Б.Пастухов считает, что право в России сохранилось как видимость и существует лишь формально19. По мнению данного автора, сегодня в России возник дуализм права, параллельно сосуществуют два нормативно - правовых мира. «В большом мире, мире Конституции и федеральных законов, в том числе Гражданского кодекса, живут большие и чистые идеи. В этом мире признается право собственности, гарантируются всевозможные экономические, социальные и политические свободы, создаются условия для эффективной хозяйственной деятельности. В маленьком мире «122-х» законов, постановлений правительства, инструкций министерства финансов, распоряжений государственной налоговой службы, приказов государственного таможенного комитета живет всего лишь одна маленькая, но зато очень прожорливая «идейка» - фискальная… Фискальная практика, фискальная философия, фискальное миросозерцание с присущей им «презумпцией виновности» всех перед государством заполонили собою все нормативно-правовое пространство…. В результате два мира – мир законов и мир реального права – все меньше пересекаются друг с другом. Мир законов провозглашает свободу распоряжения собственностью, а мир реального права делает собственника целиком зависимым от государства. Мир законов провозглашает презумпцию невиновности, а мир реального права делает каждого потенциально подозреваемым в совершении правонарушений и за-

__________________________№3 (29) 2012 пускает механизм сплошных предварительных проверок, начиная от перерегистрации общественных организаций и заканчивая сертификацией лекарств»²⁰. В связи с этим автор отмечает, что системный кризис права выходит далеко за рамки собственно правовой сферы. На существующий разрыв между формальными и неформальными институтами указывает и исследователь Н.И.Шварцман²¹.

Проведённое нами исследование даёт основание выделить два уровня проблем, характеризующих современное состояние политико-правовых механизмов регулирования экономических отношений.

Наиболее очевидная и объёмно отражённая в научной литературе проблематика обусловлена тем, что политикоправовая основа регулирования экономических отношений в Российской Федерации сформировалась, но как любое развивающееся явление, она несовершенна и наделена целым рядом недостатков, которые определяют необходимость ее совершенствования.

Усилия юристов сконцентрированы, в основном, на разрешении проблем этого уровня. Подавляющее большинство исследованных нами научных работ отмечает непоследовательность и внутреннюю противоречивость экономического законодательства, нецелостность и несистемность его содержания, множественность нормативно-правовых актов, пробелы законодательного регулирования конкретных видов правоотношений, низкое качество законодательной базы и др. Очевидно, что перечень недостатков нормативно-правового регулирования экономических отношений не является закрытым, каждый исследователь может обозначить не отмеченные ранее вопросы, требующие оперативного правового разрешения.

Среди проблем этого уровня наиболее значимыми нам представляются следующие:

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика_____ - неадекватность публично-правовых механизмов государства рыночным условиям, что характеризует неспособность государства отказаться от привычных административно-регулятивных манипуляций в экономике и подчеркивает декларативность политических лозунгов о необходимости дерегулирования предпринимательской деятельности, либерализации предпринимательского пространства и др.;

• -    отсутствие действенных механизмов поддержки субъектов малого и среднего бизнеса, не защищённых от антирыночных действий представителей государства и не способных в российских условиях лоббировать принятие защищающих их интересы нормативно-правовых актов (в отличие от представителей крупного бизнеса);

• -    неэффективность антимонопольного регулирования экономических отношений, неразвитость конкурентных принципов экономического развития и др.

На наш взгляд, эти проблемы являются ключевыми, поскольку рыночная экономика строится на уважении к основным её субъектам – предпринимателям, и приоритетам – частной инициативе и частной собственности. Представляется, что все политико-правовые механизмы должны оцениваться именно через эту призму.

Нереализованные правовыми средствами возможности ведения полноценной предпринимательской деятельности не позволяют сформировать массовый средний класс, являющийся в экономически развитых странах локомотивом развития рыночных отношений. Неразрешённость этих проблем не позволит в будущем модернизировать экономику, так как основными модернизаторами являются предприниматели, а не государство. Авторитарная модернизация, инициированная государством, но не поддерживаемая усилиями движущей силы развития экономики – предпринимателями, не дает результатов. Новую динамику развития экономических рыночных отношений, на наш взгляд, может обеспечить только демократическая модернизация. Поэтому в политикоправовых механизмах регулирования экономики первоочередной целью государст-

ва должно стать укрепление правовых позиций предпринимательства.

Однако, несмотря на значимость отдельных рассмотренных проблем, только их разрешение не приведёт к формированию политико-правового пространства, соответствующего новейшим требованиям экономической конъюнктуры.

Указанные проблемы, на наш взгляд, являются производными. Основная причина несовершенства современного российского политико-правового пространства заключается в неспособности государства обозначить актуальные крупные цели и задачи, требующие отражения в правовом регулировании экономики. Так, по мнению директора Института исследования предприятий и рынков Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», руководителя экспертной группы №4 «Укрепление рыночных институтов» по доработке «Стратегии – 2020» А.А. Яковлева, центральной проблемой является неэффективное государство, которое не в состоянии обеспечить нормальные условия для ведения бизнеса22.

Ориентация на возрождение России в качестве передовой научно-технической державы, опирающейся на собственное производство научных знаний и инноваций, активную экспертную политику в отношении технологий и готовой промышленной продукции23, должна быть подкреплена модернизацией существующих по-литико-государствен-ных механизмов регулирования экономики, в первую очередь - политико-правовых, и формированием новых эффективных инструментов реализации государственной стратегии. В противном случае благоприятные предпосылки к переходу России на инновационный путь развития, наличие которых отмечается некоторыми авторами24, останутся нереализованными.

Нам представляется, что первоначальные проблемы несовершенства российских политико-правовых механизмов регулирования экономических отношений имеют политическую природу, которые, к сожалению, пока не стали предметом широкого научного внимания. Лишь в отдельных научных работах предпринята попытка рассмотрения политико-правовой базы регулирования экономических отношений с точки зрения её соответствия государственной стратегии Российской Федерации, интересам Российского государства, государственной экономической политике, долгосрочным целям и задачам государства 25 .

Ученые совершенно справедливо отмечают системный порок российского политико-правового пространства: в правовой действительности не отражены стратегические интересы государства. На практике это приводит к отсутствию системности в принятии важнейших решений в сфере государственного управления, необоснованной смене приоритетов в осуществлении управленческой деятельности и невозможности объективно оценивать эффективность принимаемых государством решений26.

Некоторые ученые видят главную причину несовершенства политикоправовых механизмов в отсутствии правовой доктрины. По мнению Н.В. Мишиной, необходимо критически переоценить правовую систему источников права с точки зрения возможности включения в нее правовой доктрины27.

С ней солидарны сотрудники Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (г. Москва), ими предлагается следующее включение доктрины в правовое поле: «Доктринальный правовой акт -специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в сфере общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы»28.

Ученые обозначают проблему реализации ключевых идей политикопрограммных государственных документов, так как они не носят нормативного характера и не являются обязательными для исполнения, что порождает их неработоспособность и неэффективность. В действующем законодательстве не закреплен их статус, в том числе порядок и система принятия подобных документов29.

Поэтому в политической литературе последних лет звучат призывы придать нормативный правовой характер наиболее важным из них – например, посланиям Президента Российской Федерации30.

Весьма категорично оценивая современное российское политико-правовое про-

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика_____ странство, В.Б. Пастухов отмечает, что «вопросы права продолжают находиться преимущественно в поле зрения юристов.

Парадокс же ситуации состоит в том, что сегодня юридическими проблемами должны озаботиться не правоведы, а обще- .31 ствоведы»^.

Мы солидарны с В.Б. Пастуховым в том, что на текущий момент вопрос о праве – один из главных в политической повестке дня. Качественная политико-правовая основа – это не одно из условий, а предварительное условие, создающее предпосылки для разрешения экономических, социальных и политических проблем.

В качестве наиболее перспективных направлений модернизации политикоправового регулирования экономических отношений мы выделяем следующие.

Во-первых, необходима реализация системного долгосрочного планирования развития экономики Российской Федерации, что, безусловно, может быть осуществлено только при наличии политической воли государства. Правовые основы стратегического целеполагания в экономике были заложены в Федеральном законе от 20 июля 1995 года №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»32, однако, в нарушение требований данного закона, концепция социально-экономического развития на долгосрочный период, длительное время не разрабатывалась и не утверждалась33. Разработка Концепции-2020, первого долгосрочного государственного ориентира, как мы отмечали ранее, не решила обозначенных проблем. Отсутствие государственной стратегии не позволяет говорить о приоритетах и задачах государства в экономике, и, как следствие, о возможности отразить эти направления в политико-

правовых механизмах регулирования экономической сферы.

Во-вторых, политически обоснована необходимость проведения комплексных политико-правовых научных исследований в целях разрешения теоретикометодологических вопросов отражения политических приоритетов в нормативноправовой системе и выработки предложений по формированию мотивированной правовой политики, отвечающей государственным интересам в долгосрочной перспективе. Такая работа, к примеру, ведется Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования под научным руководством доктора политических наук В.И. Якунина (г. Москва), однако она носит инициативный характер и отражает, прежде всего, озабоченность экспертного сообщества существующими российскими проблемами. Мы полагаем, что исследования такого рода особо актуализируются необходимостью защиты государственных политико-экономических интересов в условиях глобальной экономики, поэтому они должны быть инициированы и востребованы политическим руководством государства.

В-третьих, назрела необходимость комплексной ревизии законодательства, регулирующего экономические процессы, на предмет соответствия правовым основам и государственным интересам Российской Федерации. Данная процедура позволит провести оценку как правовой, так и политической направленности политикоправовых механизмов (как публичного, так и частного характера), выявить несоответствующие интересам государства и несовершенные с юридической точки зрения нормативно-правовые акты. Оценка фактического состояния политико-правовой базы регулирования экономики в дальнейшем должна стать основой формирования правовой доктрины государства в экономической сфере.

Мы

полагаем, что предложенные нами государственные мероприятия будут способствовать созданию политически вы- веренной и обоснованной модели норма- ческих отношений, обеспечению системности, предсказуемости и стабильности политико-правового регулирования экономики.

тивно-правового регулирования экономи- (дата обращения 04.11.2011).