О современных проблемах и модели развития законодательства субъектов Российской Федерации об исполнительной власти (Приволжский федеральный округ)

Каждая ветвь государственной власти в своем развитии должна опираться на прочный правовой фундамент. Формирование в России эффективной системы исполнительной власти требует не только продуманных организационно-практических мер, но и соответствующего качества законодательного обеспечения. При этом недостаточно простого наличия некой совокупности актов законодательной власти. Гораздо более важным нужно признать не количественное множество, а надлежащий уровень проработанности, высокую степень системности нормативных положений. В условиях же, когда исполнительная власть существует в федеративном режиме правового регулирования, при наличии общих проблем в области федеративных отношений, обеспечить указанную системность весьма сложно.

Успешное выполнение функций исполнительной власти напрямую зависит от качества административного законодательства (хотя, разумеется, это не единственное условие). Изменение принципов и механизмов государственного администрирования, строительство федеративных отношений, значительные трансформации управляемой среды не самым лучшим образом отразились на его состоянии.

Административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (1]. Конституционными нормами определен «стандартный» механизм реализации правотворческой компетенции в рамках совместного ведения: издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Между тем © С. Г Пилипенко, 2006

Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда и Правительства Республики Мордовия (проект 04-03-23003 а/в).

применительно к правовому регулированию исполнительной власти об указанном механизме следует говорить с некоторыми уточнениями. Отсутствие необходимых федеральных законов в период после принятия Конституции 1993 г. породило так называемое опережающее правотворчество субъектов Федерации, допустимость которого неоднократно подтверждалась Конституционным Судом России. Поскольку многие вопросы организации исполнительной власти фактически не подвергаются федеральной правовой регламентации, региональные законодатели приобрели немалую свободу в выборе законодательных решений.

Казалось бы, это должно создать благодатную почву для развития регионального законодательства об исполнительной власти. Но, как и многие институты административного законодательства, оно пребывает в плачевном состоянии. Нет многих нужных нормативных актов, а качество существующих далеко не всегда можно признать высоким. Взаимосвязи региональных законов с федеральными подчас очень слабы. Подобная ситуация сложилась на фоне общих проблем формирования отрасли, в том числе отсутствия четкой общегосударственной концепции ее развития. Пока можно говорить только о формировании отдельных научных концепций [2].

По справедливому мнению, в настоящее время административное законодательство представляет собой сложную и противоречивую по структуре систему федеральных и региональных законов, других нормативных правовых актов [3, с. 437]. Непрерывные модифи- кации исполнительной власти, непостоянство либо несформированность стратегических и текущих управленческих задач, неясность целей в сфере регулирования общественной жизнедеятельности часто влекут за собой неупорядоченность развития его институтов. Не составляет исключение и законодательство об исполнительной власти. В массе образующих его актов не только не наблюдается системной завершенности, но пока и не намечено таковой, что особенно наглядно видно на «вертикальном срезе». Федеративное устройство и соответствующее ему разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами обусловило размежевание федеральной подсистемы нормативных правовых актов об исполнительной власти и почти девяноста «региональных», а их развитие в силу ряда причин происходит несогласованно.

Федеральное законодательство устанавливает лишь общие принципы организации системы органов исполнительной власти в субъекте Федерации. В каждом конкретном регионе такая система должна соответствовать некой модели, определяемой общефедеральной формой правления, принципом разделения властей, политическим режимом и т. д. Подобный подход позволяет субъектам РФ «приспособить» организационную структуру исполнительной власти к своим особенностям. Но при этом они стал^ киваются с некоторыми проблемами. Федеральный закон, закрепляющий принципы организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [4], не содержит норм о структуре систе- мы данных органов, только указывает на необходимость ее существования. Думается, это лишает региональную власть нужных ориентиров.

Обратим внимание: органы исполнительной власти субъектов Федерации не функционируют обособленно от федеральных, с которыми они образуют единую систему исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации. В рамках данной системы органы разных уровней должны тесно взаимодействовать, а эффективность их совместной работы во многом зависит от согласованности организационных структур. Но в России до сих пор отсутствует законодательный акт о единой системе исполнительной власти, который и определял бы механизмы обеспечения их согласованности. Федеральный законодатель закрепил лишь статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, и то в общей форме. В так называемых тематических актах административного законодательства (регулирующих государственной управление в отдельных областях общественной жизнедеятельности) компетенция региональных исполнительных органов определяется, как правило, безотносительно к их конкретным системам и организационно-правовым формам. Это не накладывает обязательств по созданию конкретных органов для государственного управления различными объектами, что ведет к бессистемности решения данного вопроса в регионах. Последние вынуждены руководствоваться не четко регламентированной схемой, а в большей мере собственным усмотрением (с соблюдением режима разграничения предметов ведения и полномочий). Подобная ситуация усугубляется некоторыми проблемами уже «внутреннего» характера.

Прежде всего, обратим внимание на очевидную сложность определения оптимального строения системы исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации. Здесь следует учитывать одновременно и разграничение предметов ведения и полномочий, и структуру системы федеральных органов исполнительной власти, и динамичное изменение общественной среды с множеством разнообразнейших объектов управления. Это требует серьезной и системной проработки вопроса, очень продуманных и отнюдь не сиюминутных законодательных решений, что предполагает высокую квалификацию подготавливающих их специалистов. К разработке проектов нормативных правовых актов необходимо привлекать и ученых, и практиков, имеющих значительный опыт управленческой работы, что, к сожалению, в регионах наблюдается нечасто.

Видимо, оказывает влияние и еще один фактор: отсутствие устойчивой традиции, своего рода «привычки», обстоятельного законодательного регулирования строения и функционирования аппарата управления, нередко подкрепленное нежеланием делать это. На первый взгляд, упомянутый момент не играет особой роли. Однако при анализе проблем развития административного законодательства субъектов Российской Федерации упускать его из вида не стоит. Сегодня целый ряд вопросов формирования и функционирования системы исполнительной власти на региональном уровне не вполне обоснованно находится в режиме регулирования подзаконными нормативными правовыми актами, «временно» заполняющими лакуны в законодательстве. Впрочем, это общегосударственная проблема, которая проявляется, например, и 'в отсутствии закона о системе федеральных органов исполнительной власти, его замене указом Президента России.

Вероятно, ситуация в ближайшее время будет меняться, по крайней мере в субъектах Федерации. В действующие федеральные нормативные акты вносятся изменения, самым непосредственным образом воздействующие на развитие регионального законодательства. Теперь в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержится требование о законодательном установлении систем исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, которое не позволяет оставить их в режиме подзаконного регулирования.

Постепенно начинается процесс принятия соответствующих региональных законов, но пока особой его динамики не наблюдается. Например, в Приволжском федеральном округе законодательные акты о системе исполнительных органов имеются лишь в нескольких субъектах. И не все они приняты в результате указанных I выше изменений. Так, в Республике Серия «Юридические науки»

Башкортостан действует Закон от 13 марта 2003 г. № 472-з «О республиканских органах исполнительной власти», в Республике Татарстан — Закон от 6 апреля 2005 г. № 64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан», в Кировской области — Закон от 26 июля 2001 г. № 10-30 «О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области» (с изменениями от 4 февраля, 4 декабря 2002 г., 1 декабря 2003 г., 12 мая 2004 г.)-, в Ульяновской области — Закон от 25 марта 2005 г. № 020-30 «О системе исполнительных органов государственной власти Ульяновской области» (с изменениями от 5 мая 2005 г,). В Оренбургской области соответствующий законопроект лишь подготовлен и находится на стадии законодательного обсуждения (по данным за август 2005 г.). В Удмуртской Республике, Пензенской области законодательно определяется лишь структура исполнительных органов государственной власти. Аналогично решен вопрос в Волгоградской области, хотя закон и называется «О системе органов исполнительной власти Волгоградской области».

Данные акты отличаются не только названиями, но и вариантами решения сходных задач. При анализе их содержания скромные количественные показатели наполнения института законодательства об органах исполнительной власти становятся еще менее значимыми. Так, в Законе Кировской области «О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области» основное внимание уделено областному Прави- тельству. Попытка закрепления статуса иных исполнительных органов предпринята, но, по сути, выразилась только в определении задач органов разного типа. Нужно отметить и ряд неясных моментов. Например, перед органами отраслевой и межотраслевой компетенции ставятся одни и те же задачи, хотя функциональные свойства их изначально различны.

Закон Ульяновской области состоит всего из нескольких статей, в которых в довольно пространной форме определяются виды функционирующих на территории области исполнительных структур. Их система обозначена лишь в видовых «названиях» без указания классификационных свойств, характеристики компетенции и механизмов взаимодействия. Более удачен закон Республики Башкортостан. Его можно привести в пример как попытку создания акта, носящего системообразующий характер. Но в нем также можно отметить немало недостатков. Имеются положения, которые следовало бы раскрыть подробно. В статье о принципах деятельности республиканских органов исполнительной власти просто дается отсылка к Конституции Российской Федерации, федеральным законам и Конституции Республики Башкортостан. Виды данных органов определены с точным копированием формулировок, содержащихся в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти», положения которых были достаточно далеки от совершенства. Недостаточно количество норм о взаимодействии исполнительных органов, сочетании их компетенции.

Самым качественным из приведенного перечня является, пожалуй, закон Республики Татарстан. Он более четок по структуре, включает много хорошо проработанных норм. В его содержании, однако, есть противоречивые моменты. Например, в ст. 2 компетенция органа исполнительной власти определяется как совокупность его полномочий по осуществлению установленных управленческих функций. В то же время в Главе VI, носящей название «Компетенция органов исполнительной власти Республики Татарстан», две из четырех статей посвящены не полномочиям, а функциям данных органов.

Проведенный анализ приводит к выводу о необходимости не только принятия отсутствующих в большинстве субъектов Федерации Приволжского федерального округа законодательных актов о системе исполнительных органов государственной власти, но и доработки существующих. Подобные акты после конституций (уставов) данного уровня должны нести на себе основную системообразующую нагрузку при формировании рассматриваемого нами института. Сегодня он представлен статутными законодательными актами, в большинстве случаев регулирующими правовое положение высших исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ. Они, безусловно, чрезвычайно важны, но недостаточны для признания целостности и достаточной «наполненности» института.

Говоря о перспективах его развития, нужно отметить один принципиальный момент. Если ограничиться решением существующих проблем в рамках от-

ВЕСТНИК Мордовского университета | 2006 | № 1

дельного субъекта Федерации, то, при соответствующих усилиях региональных законодателей вкупе с научными кадрами и практиками-управленцами, можно создать достаточно качественную систему нормативных правовых актов. Но в этом случае не будет обеспечено единство схем и подходов в разных регионах, В общероссийском масштабе это может привести к негативным последствиям в построении системы исполнительной власти. Кроме того, нет гарантии, что очередная модификация системы федеральных органов исполнительной власти с соответствующим правовым опосредованием, вроде той, что осуществляется сейчас, не пойдет вразрез с региональными решениями. А это делает очевидным вывод о том, что качественная проработка законодательных решений в субъекте Федерации для полноценного развития системы органов исполнительной власти не является самодостаточной. Нельзя забывать, что региональная административная государственная политика во многих сферах управления реализуется в качестве продолжения политики федеральной. Следовательно, требуется гармоничное сочетание федерального и регионального законодательства, общность не только содержательных, но и организационных начал в системе реализующих его исполнительных структур.

Предпочтительнее такой вариант развития рассматриваемого института, при котором базовые схемы устройства систем исполнительных органов субъектов Федерации будут законодательно определены на федеральном уровне, по крайней мере в рамках совместного ведения феде- рального центра и регионов. Но при этом должна быть сохранена и возможность их приспособления к территориальным особенностям. Разумеется, общая схема нуждается в дополнительных пояснениях, которые предполагается дать при последующем освещении проблем организации исполнительной власти. Но важен, прежде всего, принцип, суть которого в создании единой законодательной общефедеральной модели организационной структуры исполнительной власти.

Для формирования в рамках системы административного законодательства субъекта Российской Федерации полноценного института законодательства об исполнительной власти можно предложить модель, включающую:

• 1)    «базовый» закон о системе исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, содержащий:

— развивающие соответствующие федеральные законодательные поло-Ж€ния принципы ОрГйНИЗйЦИИ дзннои системы, но не в виде их формального и не несущего «рабочей» нагрузки перечня, а представленные в развернутом виде и системно проявляющиеся в содержании законодательного текста (например, механизм сочетания в организационной структуре исполнительной власти отраслевых, межотраслевых и функциональных начал, разделения функций по управлению в одной и той же сфере между несколькими органами, как на федеральном уровне, и т. д.);

— классификационные параметры исполнительных органов государственной власти, в том числе отличие организационно-правовых форм, отве- I чающие указанным принципам (сегодня они не могут быть признаны адекватными потребностям организации системы управления);

— общие механизмы распределения компетенции между исполнительными органами, их соподчиненность и взаимодействие в рамках координационных и субординационных связей;

• 2)    отдельный статутный закон о высшем исполнительном органе государственной власти субъекта РФ, регулирующий в соответствии с конституционными (уставными) положениями вопросы его внутреннего устройства, функциональной нагрузки, компетенции, в том числе и схемы руководства иными органами. В этом же законе может быть определена административно-правовая составляющая статуса высшего должностного лица субъекта Федерации, связанная с его деятельностью как руководителя высшего исполнительного органа.

Принятие в субъекте Российской Федерации законодательного акта о механизмах взаимодействия региональных органов исполнительной власти с федеральными органами вряд ли оправданно. Это лучше сделать в централизованном порядке федеральному законодателю. Для создания прочной правовой основы функционирования контрольно-надзорных исполнительных органов, особенно наделенных административно-юрисдикционными полномочиями, нужны отдельные статутные законы. Существующую практику законодательного регулирования в данной области (наличие законов об административных комиссиях и под.) необходимо развивать.

Отсутствие законодательных актов процессуального содержания (имеются в виду акты административно-правового характера) свидетельствует о том, что в системе регионального законодательства не выделена как самостоятельная административно-процессуальная отрасль. Ее формирование на первоначальном этапе вполне может идти по такому пути, при котором в рамках отдельных институтов административного законодательства будет создаваться и процессуальная часть.

Развитие законодательства об органах исполнительной власти настоятельно требует принятия законов об управленческих процедурах, общем порядке совершения административных действий, при которых органы и должностные лица исполнительной власти напрямую контактируют с гражданами.