О создании конкурентной среды на рынке землеустроительных работ и работ по технической инвентаризации: миф и реальность, слово и дело

В.В. Алакоз президент Российской ассоциации частных землемеров

Когда общество устанавливало правовые основы предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, оно надеялось, что удастся обеспечить условия для создания и эффективного формирования товарных рынков. В Конституции Российской Федерации (статья 8), Гражданском кодексе Российской Федерации (статья 10), Законе Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (принят в 1991 году) и Федеральном законе «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (принят в 1999 году) гарантированы поддержка конкуренции, недопущение ее ограничения и злоупотребления доминирующим положением на рынке. Начиная с 1991 года Парламент и Правительство Российской Федерации ожидали чуда, так как были установлены правила, обеспечивающие состязательность хозяйствующих субъектов, создан Федеральный антимонопольный орган по содействию развитию конкуренции и пресечению монополистической деятельности, на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации была возложена ответственность за обеспечение разработки и реализации государственной политики в сфере закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Но чуда не случилось.

Оказалось, что для практического применения принятого законодательства, направленного на создание и эффективное функционирование товарных рынков, помимо постоянной разъясняющей работы, необходимы контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, крупными корпорациями, коммерческими организациями и их объединениями (союзами или ассоциациями), а также анализ, систематизация и совершенствование структуры размещения заказов на поставки товаров и выполнение работ.

Теперь уже понятно, что российское законодательство в области создания конкурентной среды на товарных рынках искусно сформировано таким образом, что, с одной стороны, в нем продекларированы самые благородные намерения предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а с другой – все положения федеральных законов имеют настолько общий характер, что их легко игнорировать при размещении заказов на выполнение работ для государственных и муниципальных нужд, нужд корпоративных заказчиков, акционером которых является государство. Способ выявления исполнителей работ остается традиционным для России – как всегда распределение заказов осуществляется по решению администрации, а принятые администраторами решения оформляются посредством проведения конкурса. Все об этом знают или, по крайней мере, догадываются.

Глава федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев неоднократно заявлял, что для избавления от недобросовест- ной конкуренции необходимо ликвидировать муниципальные и государственные предприятия, поскольку они всегда имеют преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, особенно при размещении их же учредителями заказов на поставки товаров и выполнение работ за счет бюджетных средств. Вместе с тем имеются, но игнорируются простые правила Мирового банка, регулирующие отношения на товарных рынках и деятельность подобных коммерческих организаций путем введения административных запретов на размещение заказов на поставки товаров и выполнение работ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления у подведомственных, зависимых от них коммерческих организаций – государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России) создан Совет по государственным закупкам во главе с Андреем Шароновым. Все закупки товаров у единственного поставщика будет рассматривать вновь созданный Совет. Но ничего нового в этом нет. Минэкономразвития России и раньше согласовывало, например с Федеральной службой земельного кадастра России (Росземкадастр), все закупки обычных землеустроительных работ у единственного поставщика. Даже если Минэкономразвития России вдруг не согласует закупки у единственного поставщика, министерству или ведомству достаточно иметь всего лишь два непосредственно подчиненных ему федеральных унитарных предприятия, чтобы какое-нибудь обязательно победило в проводимых ими или крупными корпоративными заказчиками конкурсах, что на самом деле и происходит. Причем конкурс состоится всегда, поскольку всегда есть два участника, а победитель этого «соревнования», предложивший «лучшие» условия поставок работ, может определяться по очереди с привлечением проигравшего на условиях субподряда. Незваные участники этого праздника могут присутствовать на нем, но не имеют ни малейших шансов на успех.

Естественно, что выигравшие крупные корпоративные заказы федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП) не в состоянии их выполнить своими силами, а поэтому появляются дружественные ФГУПу субподрядчики, которые также мало что могут выполнить собственными силами и передают эти заказы дальше. Многоярусная система посредников обычно «съедает» более половины всех первоначально выделенных средств, а требование Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» о том, что «участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг)», остается лишь декларацией, благим пожеланием.

Законом Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и совершать действия, которые создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и усиление интересов хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере. Вопреки этому Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) своим письмом от 28 октября 2004 года запретило землеустроительным организациям участвовать в проведении технической инвентаризации зданий, строений, сооружений, сохранив монополию на выполнение простых технических работ за органами технической инвентаризации, что является одной из основных причин высокой стоимости и продолжительности этих работ, выполняемых для юридических лиц и граждан по их заявкам. Таким образом, вместо устранения административных барьеров бизнесу и создания конкурентной среды, сокращения перечня лицензируемых видов деятельности Роснедвижи-мостью введен более жесткий по сравнению с лицензированием порядок получения специального разрешения на проведение работ – аккредитация на проведение технической инвентаризации. При этом не принимается во внимание, что Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» не предусматривает получение специальных разрешений на осуществление технической инвентаризации, а значит, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации технической инвентаризацией могут заниматься любые юридические лица, в учредительных документах которых предусмотрена такая деятельность.

Этот вопрос рассматривался Правительством Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) еще в 2001 году. Тогда же указанные федеральные органы исполнительной власти признали целесообразность осуществления технической инвентаризации хозяйствующими субъектами различных организационно-правовых форм и форм собственности на свободном рынке (МАП России) и возможность конкуренции при отборе организаций на проведение технической инвентаризации (Госстрой России), а в 2003 году правительственная комиссия по административной реформе (вице-премьер Б. Алешин) приняла решение о целесообразности передачи функций технической инвентаризации в ведение частных компаний под соответствующим надзором государства. Но простое указание Роснедвижимости своим территориальным органам в виде письма оказалось сильнее федеральных законов.

Еще один пример. В соответствии с Законом Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещаются и признаются недействительными достигнутые в любой форме соглашения или согласованные действия федерального органа исполнительной власти с хозяйствующими субъектами, а объединениям коммерческих организаций – союзам и ассоциациям – запрещается осуществлять коор- динацию предпринимательской деятельности коммерческих организаций, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции. Вопреки этому созданные в последнее время под проект Федерального закона «О саморегулируе-мых организациях» холдинги под видом некоммерческих саморегулируемых организаций заключают соглашения с Роснедви-жимостью о стратегическом партнерстве в области землеустроительной деятельности и деятельности по технической инвентаризации, что, естественно, приводит к разделу рынка по объему закупок и ограничению доступа на рынок или устранению с него других хозяйствующих субъектов.

Замена государственного регулирования саморегулированием связана с определенными рисками. Под видом саморегулируе-мых организаций создаются коммерческие «некоммерческие организации», являющиеся по своей сути холдингами, главная цель которых – не справедливое регулирование землеустроительной деятельности или деятельности по технической инвентаризации, а получение льгот, дающих их участникам преимущество перед другими хозяйствующими субъектами, работающими на рынке землеустроительных работ и услуг в сфере технической инвентаризации, вплоть до устранения последних с рынка.

Понятно, что все это невозможно быстро поправить. Но законы должны выполняться всеми и в первую очередь теми, кто ответственен за их реализацию. И, конечно, должен осуществляться реальный контроль за соблюдением законодательства со стороны Минэкономразвития России и Федеральной антимонопольной службы. За словом должно следовать дело. О модном в последнее время гражданском контроле за деятельностью чиновников в целях создания конкурентной среды и обеспечения экономической свободы скорее можно только мечтать, тем более что сами представители гражданского общества быстро попадают под влияние государственных структур (часто просто назначаются ими) или защищают интересы только определенных групп субъектов хозяйственной деятельности в ущерб другим участникам рынка.