О важности расширения механизмов государственно-частного партнерства в сфере развития железнодорожного транспорта: соотношение программных деклараций и реальной управленческой практики

Актуальность     государственного     управления     развитием железнодорожного транспорта заключается в том, что железные дороги, будучи органично интегрированными в единую транспортную систему России, удовлетворяют потребности населения, экономики и государства в перевозках во взаимодействии с другими видами транспорта. При этом железнодорожный транспорт является ведущим элементом транспортной системы, а его доля в обеспечении пассажирских и грузовых перевозок составляет порядка 40 процентов всего отечественного транспорта.

Особое место железных дорог определяется их возможностью осуществлять круглогодичное регулярное движение, перевозить основную часть потоков массовых грузов и обеспечивать мобильность трудовых ресурсов.     Исключительным     конкурентным     преимуществом рассматриваемого вида транспорта является слабое развитие коммуникаций других видов транспорта в регионах Сибири и Дальнего Востока, удаленность мест производства основных сырьевых ресурсов от пунктов их потребления и морских портов, а также его уникальная возможность осуществлять перевозки всех видов грузов на большие расстояния.

Таким образом, от состояния и качества работы железнодорожного транспорта зависят не только перспективы дальнейшего социальноэкономического развития страны, но и возможности государства эффективно выполнять важнейшие функции, среди которых - защита национальной безопасности и суверенитета, обеспечение потребности граждан в перевозках, создание условий для выравнивания социально-экономического развития регионов.

Вместе с тем, все развивающиеся процессы глобализации, изменения традиционных мировых хозяйственных связей ставят перед Российской Федерацией новые задачи рационального использования потенциала своего уникального экономико-географического положения. Эффективная реализация транзитного потенциала страны позволит не только получить экономический эффект от участия в международных перевозках, но и создаст новые инструменты влияния России на такие мировые экономические процессы как формирование новых зон экономического притяжения, установление долгосрочных экономических связей.

Последние полтора десятилетия органы исполнительной власти планомерно осуществляют политику развития транспортного комплекса, однако, ключевым барьером по-прежнему остается вопрос острой нехватки инвестиций в отрасль железнодорожного транспорта. В большинстве случаев реализуется некапиталоемкая модель развития, при которой объемы услуг растут благодаря увеличению использования существующих основных фондов. Влияние этих причин сказывается независимо от формы собственности организаций транспорта. А магистральный железнодорожный транспорт, отнесенный к отраслям естественных монополий и находящийся в государственной собственности, функционирует с еще более низкой рентабельностью.

Высшим политическим руководством страны, равно как и экспертным сообществом, не раз отмечалось, что одним из наиболее перспективных направлений развития железнодорожного транспорта является реализация проектов, основанных на принципах и механизмах государственно-частного партнерства за счет таких приоритетных направлений как реконструкция железнодорожных вокзалов, развитие систем высокоскоростного железнодорожного сообщения, создание современных информационных систем по управлению потоками на железнодорожном транспорте и так далее.

Анализ развития национальной правовой базы и программных документов стратегического планирования показывает, что государство достаточно давно стоит на пути реализации идей государственно-частного партнерства в сфере развития железнодорожного транспорта.

В частности, еще в июле 2006 года в Приказе Минтранса РФ от 31.07.2006 N 94 "Об утверждении Стратегии развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года" было отмечено, что «основными направлениями повышения инвестиционной привлекательности отрасли являются развитие государственно-частного партнерства. Внедрение концессионного механизма в транспортной инфраструктуре позволит к 2010 году достичь объемов 2 - 3 млрд. долларов США ежегодного участия частного инвестиционного капитала в российской дорожной отрасли» [1].

В Приказе Минприроды России от 26 ноября 2013 года N 553 "Об утверждении Программы лицензирования угольных месторождений на период до 2015 года" также указывалось на «необходимость развития института государственно-частного партнерства и эффективного применения механизмов внебюджетного финансирования в части железнодорожного транспорта» [2].

Повышение инвестиционной привлекательности железнодорожного транспорта и развитие института государственно-частного партнерства и эффективного применения механизмов внебюджетного финансирования в части железнодорожного транспорта включены в прямые обязанности Федерального агентства железнодорожного транспорта (Росжелдора). [3]

В 2006 году планировался к реализации инвестиционный проект по строительству в рамках государственно-частного партнерства железнодорожной инфраструктуры, необходимой для освоения полиметаллических месторождений на юго-востоке Читинской области и на юго-востоке Забайкальского края. [4]

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации [5], разработанной в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г., к одному из наиболее приоритетных направлений развития транспортной системы в рамках достижения ставящихся перед страной целей повышения конкурентоспособности транспортной системы и реализация транзитного потенциала России, указана необходимая к реализации задача по развитию проектов транспортной инфраструктуры на условиях частногосударственного партнерства, прежде всего на основе концессий, что должно способствовать привлечению внебюджетных инвестиций в транспортный сектор экономики.

Одним из ключевых положений Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года [6] является констатация участия Российской Федерации в развитии железнодорожного транспорта путем:

Во-первых, предоставления средств федерального бюджета на участие в инвестиционных проектах на условиях частно-государственного партнерства;

Во-вторых, принятия иных форм государственной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом, по мнению авторов Стратегии, для строительства высокоскоростных магистралей возможна разработка специального механизма финансирования на условиях частно-государственного партнерства.

Положения Стратегии раскрывают главные цели внедрения частногосударственного партнерства в практику государственного управления развитием железнодорожного транспорта следующим образом:

Во-первых, реализация принципов частно-государственного партнерства мыслится как мера, направленная на повышение конкурентоспособности продукции через финансирование научно -исследовательских и опытно-конструкторских работ в отрасли.

Во-вторых, в рамках частно-государственного партнерства через разработку совместных инвестиционных программ производителей комплектующих и предприятий транспортного машиностроения и федеральных органов исполнительной власти планируется решение проблемы фактически полного отсутствия в Российской Федерации производства целого ряда комплектующих, без которых невозможно создание техники, соответствующей мировому уровню.

В частности, речь идет о дизельных двигателях нового поколения, соответствующих перспективным требованиям по эмиссии, расходу топлива, масла и другим эксплуатационным характеристикам; тяговых преобразователей тока для асинхронных тяговых приводов электроподвижного состава; современных тормозных систем; гидродинамических и гидромеханических передач дизельного привода подвижного состава с ресурсом пробега до 1 млн. км; систем управления и диагностики верхнего уровня для подвижного состава, взаимодействующих как единое целое в общей системе управления движением на рельсовом транспорте.

Содержательно Стратегией задумано использовать принципы ГЧП для обеспечения проработки и реализации механизмов долгосрочного сотрудничества между Министерством транспорта Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, Федеральным агентством железнодорожного транспорта, компаниями железнодорожного транспорта и образовательными учреждениями в сфере подготовки и повышения квалификации персонала (расширить сферы применения государственного заказа, целевых договоров в формате государственно-частного партнерства, в том числе с использованием новых финансово -кредитных схем), а также в сфере науки (обеспечить техническую и технологическую модернизацию, последующее инновационное развитие железнодорожного транспорта за счет развития фундаментальных, поисковых и прикладных исследований, в первую очередь на базе университетских комплексов путем укрепления их социальной, материально-технической и научно-лабораторной базы, создания научнопроизводственных, инновационных и внедренческих центров, технопарков, передачи им новейших образцов техники, технологии и программного обеспечения).

Оценивая положительно содержание сформулированных федеральным Правительством идей, направлений и механизмов внедрения государственно-частного партнерства в сфере развития железнодорожного транспорта, автор статьи вынужден указать на то, что проведенное в рамках ее написания теоретическое исследование, показало крайне слабую представленность и реальное воплощение принципов частно -государственного партнерства в реальной региональной управленческой практике.

Например, Правительством Свердловской области еще в 2008 году было принято решение о консолидации участия крупного и среднего бизнеса в развитии региональной экономики, развить цивилизованные формы деловой активности через механизмы государственно-частного партнерства в рамках реализации Концепции развития транспортно-логистической системы Свердловской области на 2009 - 2015 годы (с перспективой до 2030 года). [7]

Однако, практическое воплощение названных планов нашло лишь спустя пять лет в государственной программе Свердловской области "Развитие транспорта, дорожного хозяйства, связи и информационных технологий Свердловской области до 2022 года», [8] где среди прочих приоритетов названо реализация проектов высокоскоростного железнодорожного движения на условиях государственно-частного партнерства.

Таблица

Количество запланированных к реализации в рамках программы "Развитие транспорта, дорожного хозяйства, связи и информационных технологий Свердловской области до 2022 года» проектов по развитию инфраструктуры грузовых перевозок, подготовленных к реализации на условиях государственно-частного партнерства

15.	1.3.	Цель 3 "Развитие современной и эффективной транспортной инфраструктуры"
16.	1.3.1.	Задача 1 "Реализация проектов в сфере развития инфраструктуры грузовых перевозок"
17.	1.3.1.1.	Количество проектов        по развитию инфраструктуры грузовых перевозок, подготовленных  к реализации      на условиях государственночастного партнерства	единиц	0	0	0	0	0	0	1	0	0	подпрограмма "Развитие экспорта транспортных услуг"     Федеральной целевой     программы "Развитие транспортной системы России (2010 -2020             годы)", утвержденной Постановлением Правительства Российской  Федерации от 05.12.2001 N 848 "О Федеральной   целевой программе    "Развитие транспортной  системы России (2010  -  2020 годы)"

Анализ данных таблицы показывает ничтожный уровень показателя «количество проектов по развитию инфраструктуры грузовых перевозок, подготовленных к реализации на условиях государственно-частного партнерства». А его значение определяется на основании сведений юридических лиц, заинтересованных в реализации инвестиционных проектов по развитию инфраструктуры грузовых перевозок, на основании разрешений на ввод в эксплуатацию.

Среди обнаруженных автором настоящей статьи прочих примеров такой же «небогатой» практики реализации проектов в формате государственно-частного партнерства следует назвать:

• 1.    Реализованный в 2013 году в Нижнем Тагиле проект по реконструкции переезда "Хлебозаводский". Дорогу расширили на 4 метра (вместо двух полос - три, отдельная - для поворота с улицы Верхняя Черепанова на Фрунзе). Полностью заменено асфальтовое покрытие на проезжей части и тротуаре, проведена реконструкция железнодорожного полотна и оснащения опор на участке протяженностью 100 метров (объект был выполнен в рамках государственно-частного партнерства). [9]

• 2.    Выделенный на строительство путепроводов через железную дорогу Московской области на основе государственно-частного партнерства в 2014 году фонд в размере 9 549 914 рублей. [10]

• 3.    Построенные и реконструированные с использованием механизмов государственно-частного партнерства в Ленинградской области «первоочередные» дорожные объекты, направленные на ликвидацию ряда "узких" мест (путепроводов через железнодорожные переезды, мостовых переходов). [11]

• 4.    В Кузнецком угольном бассейне ОАО "Холдинг МРСК" в 2015 году планировал завершить ряд проектов, связанных с развитием сетевого хозяйства (строительство подстанций и высоковольтных линий 220-110-35 кВ) для обеспечения действующих и завершающихся строительством производств.

Перспективы и сроки вовлечения в хозяйственный оборот месторождений угля в пределах Улугхемского угольного бассейна связаны с реализацией Росжелдором на принципах государственно-частного партнерства при поддержке Инвестиционного фонда Российской Федерации строительства железнодорожной линии Кызыл - Курагино для вывоза продукции с осваиваемых месторождений бассейна. Железнодорожная линия рассчитана на 15 млн. т в год с возможностью увеличения до 27 млн. т. ОАО "ФСК ЕЭС" предполагает реализацию ряда инвестиционных проектов по развитию сетевого хозяйства - строительство участка ВЛ 220 кВ Шагонар - Кызылская с реконструкцией ряда существующих ВЛ 220 кВ, что позволит создать систему устойчивого энергообеспечения строящихся производств [12].

Из последних примеров федеральной практики можно, пожалуй, назвать лишь курируемый Минпромэнерго России инвестиционный проект общегосударственного значения по созданию транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области в рамках государственно-частного партнерства железнодорожной инфраструктуры, необходимой для освоения месторождений на юго-востоке Читинской области. При этом финансирование освоения месторождений полиметаллических руд (Лугоканское, Култуминское, Быстринское и Бугдаинское) и строительство ГОКов осуществляется за счет средств частного инвестора - ОАО "ГМК "Норильский Никель". [13]

Как показало проведенное исследование, в ряде нормативных документов встречается неверное толкование природы государственночастного партнерства, когда указывается, что «проект реализуется на принципах государственно-частного партнерства, риски несет как государство, так и частный инвестор (открытое акционерное общество "Российские железные дороги")». [14]

По мнению автора настоящей статьи, в виду монопольного положения и специфики структуры акционерного капитала, доли государства в нем, рассмотрение ОАО «РЖД» как участника ГЧП со стороны частного инвестора является принципиально неверным.

В заключение статьи автор считает возможным еще раз подчеркнуть мысль о том, что наблюдаемые темпы внедрения принципов государственночастного партнерства в сфере развития железнодорожного транспорта, как основного способа повышения его инвестиционной привлекательности, явно не соответствуют потребностям отрасли. А практически полное отсутствие международных партнеров и логистических операторов, низкий уровень информатизации железнодорожного транспорта не позволяют в полной мере применять современные методы логистического управления, передавать их на аутсорсинг.

В то же время отечественные транспортные предприятия имеют в условиях кризиса крайне низкие инвестиционные возможности и серьезные трудности с привлечением долгосрочных заемных средств.

Для устранения данной проблемы требуется решение задачи по разработке и принятию необходимой законодательно-нормативной базы, обеспечивающей четкое распределение прав, ответственности и рисков между государством и частными инвесторами, а также определение приоритетных сфер применения и реализации государственно-частных партнерств. Без решения вопросов законодательно-нормативного обеспечения крайне сложно обеспечить эффективную работу железнодорожного транспорта. Несовершенная законодательно-нормативная база тормозит развитие транспортной отрасли. Необходимо обновление законодательства, позволяющее ликвидировать пробелы в правовом регулировании.