О внедрении системы социальных контрактов при предоставлении адресной помощи малоимущим гражданам

Численность малоимущих граждан (лиц с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума) за 9 месяцев 2010 г. составила 18,9 млн. человек, а их доля в общей численности населения - 13,5%. По сравнению с аналогичным периодом 2009 года численность данной категории граждан уменьшилась на 0,8 млн. человек, а их доля в общей численности населения уменьшилась на 0,5%.

По данным выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств (за 2009 г.), основную часть малоимущих граждан (64,6% их численности) составляет население трудоспособного возраста, 23,8% – дети в возрасте до 16 лет, 11,6% – население старше трудоспособного возраста. Занятых в экономике среди малоимущих 60,7%; безработных – 2,5%, неработающих пенсионеров – 12,7%.

Среднедушевые располагаемые ресурсы в малоимущих домохозяйствах в 2009 г. составили 3816,7 рублей в месяц. Дефицит располагаемых ресурсов (сумма денежных средств, необходимая для доведения доходов малоимущего домохозяйства до прожиточного минимума) в расчете на члена домохозяйства равнялся 1450,5 рублей.

Оказание адресной социальной помощи нуждающимся гражданам предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» государственная социальная помощь малоимущим гражданам и некоторым других социально уязвимым категориям населения предоставляется в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и государственными региональными программами за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Размер такой помощи, условия и порядок ее оказания также определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

По данным Росстата, в 2009 году государственная социальная помощь за счет средств региональных бюджетов в виде регулярной денежной выплаты оказана 1738,5 тыс. человек из числа малоимущих граждан, в виде единовременной денежной выплаты – 1207,4 тыс. человек из числа малоимущих граждан. Средний размер регулярной денежной выплаты малоимущим гражданам составил в 2009 году 313 рубля в месяц на одного получателя.

В большинстве регионов помощь нуждающимся гражданам предоставляется в виде социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

В условиях высоких темпов роста цен на продукты питания действенной является государственная социальная поддержка в виде предоставления бесплатно либо на льготных условиях продуктов питания. Продукты могут доставляться непосредственно получателям помощи либо отпускаться гражданам через сеть социальных магазинов. Такой помощью пользуются, прежде всего, малоимущие граждане, а также некоторые другие социально уязвимые группы населения (одинокие пенсионеры старше 65 лет, многодетные и неполные семьи).

Продукты питания первоочередного спроса (хлеб, крупы, макаронные изделия, молоко, яйца, соль, сахар) реализуются в этих точках по существенно более низким ценам, чем средне-розничные цены на данной территории. Нововведением последнего времени стало открытие социальных магазинов – дискаунтеров, отличающихся более широким ассортиментом. Низкий уровень цен в сети таких магазинов удается поддерживать за счет приобретения товаров крупными партиями и реализации их с минимальной наценкой.

Также, нуждающимся гражданам, в особенности пенсионерам, инвалидам, лицам без определенного места жительства, предоставляются бесплатные либо льготные обеды в социальных столовых при учреждениях социального обслуживания и при специальных домах для одиноких престарелых.

Социальные рейсы, поезда милосердия и мобильные бригады позволяют сделать доступным социальное обслуживание людей, проживающих в отдаленных населенных пунктах.

В среднесрочной перспективе эффективность региональных адресных программ социальной помощи бедным группам населения должна быть повышена. Программы помощи бедным должны носить комплексный характер и предусматривать сочетание материальной помощи малообеспеченным категориям граждан с мерами по социальной интеграции и повышению их конкурентоспособности на рынке труда.

Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1663-р, предусмотрено внедрение системы социальных контрактов при предоставлении адресной помощи бедным.

В Основных направлениях антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год определена задача развернуть работу по внедрению системы социальных контрактов (договоров социальной адаптации), которые будут являться договорами о взаимных обязательствах между получателями адресной социальной помощи и органом социальной защиты по месту жительства граждан. При этом отмечается, что для выполнения этой задачи потребуется разработка соответствующей нормативной правовой базы, перестройки деятельности органов социальной защиты населения на региональном и муниципальном уровнях, внедрение усовершенствованных процедур проверки нуждаемости граждан, соответствующего программного обеспечения.

Поручением Президента Российской Федерации от 27 января 2010 г. № Пр-192 и Планом по реализации основных направлений антикризисных действий и политики модернизации российской экономики Правительства Российской Федерации на 2010 год, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации В.В.Путиным 2 марта 2010 г. № 972п-П13, Минздравсоцразвития России поручено обеспечить проведение в ряде субъектов Российской Федерации эксперимента по оказанию помощи малоимущим семьям на основе социальных контрактов.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации и соответствующих поручений Правительства Российской Федерации Минздравсоцразвития России 31 мая 2010 года выпущен приказ № 399 «О проведении в ряде субъектов Российской Федерации эксперимента по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам на основе социального контракта».

Приказом утвержден Перечень субъектов Российской Федерации, участвующих в эксперименте по оказанию государственной социальной помощи малоимущим гражданам на основе социального контракта. В Перечне 17 субъектов Российской Федерации, в том числе Республика Карелия, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан, Республика Тыва, Камчатский край, Астраханская, Белгородская, Курганская,

Ростовская, Самарская, Свердловская, Томская, Тульская, Тюменская, Ярославская области, г. Москва.

Приказом предусмотрено представление в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации отчетов о ходе эксперимента по установленной форме.

Субъектам Российской Федерации при реализации эксперимента рекомендовано обеспечить взаимодействие органов социальной защиты населения, органов службы занятости населения, органов образования, здравоохранения, общественных и иных заинтересованных организаций, а также организовать межведомственную комиссию по проведению эксперимента.

Министерство подготовило и направило в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующих в эксперименте, рекомендации по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам на основе социального контракта.

Рекомендации подготовлены на основе анализа опыта регионов по применению системы социального контракта, а также международной практики по данному вопросу.

Хороший опыт накоплен в трех пилотных регионах (Республике Коми, Ростовской и Тульской областях), где с 2003 года применяются эффективные методики оказания государственной социальной помощи, в том числе основанные на использовании социального контракта. Позднее такие социальные технологии стали применять еще 10 субъектов Российской Федерации (Пермский край, Амурская, Волгоградская, Калининградская, Кемеровская, Нижегородская, Томская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Суть технологии социальных контрактов состоит в следующем.

Социальный контракт – это договор о взаимных обязательствах между малоимущим гражданином и органом социальной защиты населения субъекта Российской Федерации о предоставлении ему и его семье государственной социальной помощи в виде денежных выплат, социальных услуг или жизненно необходимых товаров (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты).

Ожидаемыми результатами применения системы социального контракта являются: реализация трудового потенциала получателей государственной социальной помощи; повышение уровня жизни малоимущих граждан за счет постоянных самостоятельных источников дохода в денежной или натуральной форме;

социальная реабилитация членов малоимущих семей;

усиление социальной ответственности получателей помощи, снижение иждивенческого мотива их поведения.

Примерами таких обязательств можно назвать выполнение какой-либо оплачиваемой работы или получение дополнительного образования (для неработающих или работающих неполное рабочее время), ответственное социальное поведение, ответственное отношение к собственным детям.

В ряде случаев уменьшается количество получателей в системе социальной помощи за счет того, что получатели, выполняя условия контракта, сами выходят на более высокий уровень своих доходов.

Основными принципами внедрения технологии социального контракта являются добровольность участия, обязательность исполнения условий социального контракта, индивидуальный подход при определении условий социального контракта, целевой характер оказания социальной помощи.

При заключении социального контракта между малоимущим гражданином и органом социальной защиты населения субъекта Российской Федерации о предоставлении ему государственной социальной помощи утверждается программа социальной адаптации. В программе указываются намечаемые мероприятия по выходу семьи из бедности, в числе которых: активный поиск работы при посредничестве государственного учреждения – центра занятости населения, получение государственных услуг в сфере занятости населения (профессиональное обучение, профессиональная ориентация); осуществление индивидуальной трудовой деятельности, ведение личного подсобного хозяйства; обеспечение по- сещения детьми школы и других образовательных учреждений; добровольное лечение от алкогольной (наркотической) зависимости; осуществление ремонта жилья и хозяйственных построек, подготовка к осенне-зимнему отопительному периоду; другие мероприятия.

Государственная социальная помощь на основе социального контракта оказывается при условии, если семья (одиноко проживающий гражданин) признаны в установленном порядке малоимущими. При этом данная помощь может оказываться одновременно с оказанием других видов государственной социальной помощи.

Помощь на основе социального контракта предоставляется на период от трех до шести месяцев либо оказывается единовременно. Период её оказания может быть продлен с учетом конкретных результатов выполнения условий социального контракта.

Финансирование расходов, связанных с оказанием государственной социальной помощи гражданам на основе социального контракта, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующий год, что соответствует установленным действующим законодательством Российской Федерации полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Финансирование государственных услуг в сфере занятости, предоставляемых членам малоимущих семей, являющимся получателями государственной социальной помощи на основе социального контракта, осуществляется из средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также из средств федерального бюджета, направляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субвенций на реализацию переданных полномочий в сфере занятости населения и в виде субсидий на реализацию программ дополнительных мер по снижению напряженности на региональных рынках труда.

Орган социальной защиты населения должен осуществлять мониторинг выполнения малоимущей семьей (малоимущим гражданином) программы социальной адаптации.

В рекомендациях Минздарвсоцразвития России отражены некоторые вопросы, касающиеся процедуры оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям на основе социального контракта, даются примерные формы документов, заполняемых заявителем (анкета о семейном и материально-бытовом положении, лист собеседования, акт материально-бытового обследования семьи).

В регионах с июля 2010 года с учетом рекомендаций Министерства подготавливались нормативные акты по введению социальных контрактов с необходимыми финансовоэкономическими обоснованиями. Внесены изменения в региональные законы и иные правовые акты по оказанию государственной социальной помощи, принятые в соответствии с положениями Федерального закона "О государственной социальной помощи", в том числе в части установления прав на социальную помощь, порядка, размеров и условий ее получения.

В настоящее время соответствующие документы приняты практически во всех регионах, участвующих в эксперименте, и началась работа по их реализации.

Порядок назначения социального пособия на условиях социального контракта утверждается приказом исполнительного органа власти, ответственного за социальное развитие в регионе, в котором даются формы для заключения контракта и содержатся рекомендации муниципальным образованиям.

В регионах предусматриваются различные направления оказания государственной социальной помощи малоимущим гражданам на основе социального контракта. Наиболее распространенным видом оказания государственной социальной помощи является предоставление единовременных целевых денежных выплат на развитие личного подсобного хозяйства (покупку домашнего скота, кормов, строительство и ремонт хозяйственных построек и т.п.). Так, в Самарской области максимальный размер указанной целевой выплаты составляет 25 тысяч рублей (что примерно равно стоимости одной коровы без учета расходов на корма для нее), в Курганской области – не более 30 тысяч рублей.

В Республике Коми в рамках проекта «От пособия к зарплате» предоставляется целевое пособие на развитие личного подсобного хозяйства, а также на ведение индивидуальной трудовой деятельности. Выплата пособия может осуществляться ежемесячно или единовременно за весь период социального контракта. Размер пособия на одного члена семьи не может быть ниже 30 процентов средней величины прожиточного минимума, мак- симальный его размер не может превышать 50 процентов от средней величины прожиточного минимума семьи. В программе социальной адаптации малоимущей семьи предусматривается комплекс реабилитационных мероприятий, включающий предоставление медицинских и образовательных услуг, меры по трудоустройству и др.

В Тульской области законодательно введена дополнительная форма денежных выплат в виде ежемесячного социального пособия на период действия социального контракта, которое может выплачиваться одновременно с оказанием других видов государственной социальной помощи. Размер указанного ежемесячного социального пособия определяется как сумма разностей между стоимостью минимального набора продуктов питания в Тульской области для соответствующих социально-демографических групп населения и доходами каждого члена малоимущей семьи.

В ряде регионов государственная социальная помощь на основе социального контракта предоставляется в форме социальных услуг многодетным семьям и другим социально уязвимым категориям граждан (Астраханская область, Республика Саха (Якутия).

Размер социальной помощи на условиях социального контракта определяется с учетом финансовых возможностей бюджета субъекта федерации и в большинстве случаев составляет около 20-30 тысяч рублей. Социальный контракт заключается, как правило, на срок от 3 до 6 месяцев и при необходимости может быть продлен. Выплата помощи может осуществляться как единовременно, так и в несколько этапов.

Мониторинг хода эксперимента по внедрению системы социальных контрактов показал, что при ее применении достигается ряд позитивных эффектов.

В результате повышается эффективность оказания социальной помощи на основе социального контракта путем усиления ее адресности, концентрации ресурсов на оказании государственной социальной помощи наиболее нуждающимся, улучшается межведомственное взаимодействие органов власти в регионах при оказании социальной помощи, совершенствуются методики работы с нуждающимися семьями, обеспечивается дифференцированный подход при оказании государственной социальной помощи малоимущим с ориентацией на оказание помощи тем гражданам, кто сам реально хочет улучшить свое материальное положение.

Первые результаты эксперимента показывают, что новая технология имеет хорошие перспективы. Введение системы социального контракта позволяет повысить реальные доходы малоимущих семей и создать условия для выхода из нуждаемости за счет более полной реализации их трудового потенциала, усилить социальную ответственность получателей помощи, ослабить иждивенческий мотив их поведения.

Наибольший эффект от внедрения новой технологии дает комплексный подход к программам социальной адаптации малоимущих семей с детьми. При их разработке особое внимание должно уделяться мероприятиям по трудоустройству незанятых трудоспособных членов семьи через обращение в территориальные органы службы занятости населения, содействию развитию индивидуальной трудовой деятельности, поддержке самозанятости.

В 2011 году эксперимент в ряде субъектов Российской Федерации по внедрению системы социальных контрактов будет продолжен. Примеры лучшей практики будут распространены для применения на всей территории Российской Федерации. С учетом результатов эксперимента в 2012 году в нормативные правовые акты Российской Федерации будут внесены изменения, устанавливающие порядок оказания государственной социальной помощи на основе социального контракта.

Для оценки эффективности государственной социальной помощи малоимущим гражданам на основе социального контракта предусматривается совместно с Федеральной службой государственной статистики, другими заинтересованными федеральными органами государственной власти проработать вопросы проведения специального обследования доходов населения и получения данных об участии граждан в социальных программах.