О воплощении принципа разделения власти в организационной структуре субъекта Российской Федерации

Принцип разделения власти является ключевым в конституционном закреплении и формировании организационной структуры любого государства. Конституция РФ в статье 10 прямо определяет: «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Речь идет о разделении государственной власти без указания на то, к какому уровню публичной власти применим данный принцип. Поскольку в субъектах РФ государственную власть «осуществляют образуемые ими органы государственной власти» (часть 2 статьи 11 Конституции), очевидно, что он реализуется и на региональном уровне. Подтверждается данное заключение и тем, что принцип разделения власти включен в главу 1 Основного Закона, а значит, обязателен для любого уровня власти, обозначаемой как государственная.

Иные положения Конституции, определяющие основы построения властной структуры в субъектах РФ, содержат отсылку к главе 1 «Основы конституционного строя». Так, часть 1 статьи 77 предписывает: «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно подтверждал тезис о том, что принцип разделения власти «работает» на региональном уровне. Очень четко и определенно такая правовая позиция сформулирована Судом в Постановлении КС РФ от 18.01.1996 «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»: «Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах». В содержательном плане рассматриваемый принцип охватывает ряд концептуальных начал, которые определяют направления законодательного оформления взаимоотношений ветвей власти. Это тоже нашло отражение в Постановлении КС по «алтайскому делу». Суд отметил, что «разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие».

Указанные конституционные положения и акты Конституционного Суда РФ учитывались в научных трудах [1], специальных исследованиях [2], находили отражение в иных источниках [3], затрагивались при рассмотрении смежных проблем [4]. Но главное, они закреплялись в конституциях и уставах субъектов РФ, причем еще до принятия Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Например, в Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года имеется следующее положение: «Государственная власть в Республике Татарстан осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В уставе Тамбовской области имеется схожая норма: «Государственная власть в области в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

Упоминание в учредительных документах субъектов РФ судебной ветви власти свидетельствует лишь о ее роли в контроле за законностью принимаемых органами государственной власти решений. Очевидно, что в организационную систему субъекта судебная ветвь власти не входит. Она выполняет функцию осуществления правосудия на территории соответствующего региона. Суды вправе принимать решения, констатирую- щие факт нарушения органами государственной власти действующего законодательства. При этом решения принимаются именем Российской Федерации.

Следует отметить, что самостоятельность субъектов РФ в закреплении системы сдержек и противовесов при определении взаимоотношений органов государственной власти проявлялась в разнообразных подходах и основывалась на собственном толковании региональными законодателями соответствующих положений Конституции РФ. Поэтому Конституционному Суду РФ пришлось сформулировать ряд правовых позиций, определивших общие подходы к выстраиванию этих взаимоотношений. В частности, выработаны критерии отношений между представительным и исполнительным органами по вопросу о формировании системы органов исполнительной власти, контрольных отношениях, законодательном процессе и др.

С принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ в субъектах РФ произошла унификация властных отношений на основе принципа разделения власти. Сегодня вносимые в региональные правовые акты изменения вызываются модификацией самого Закона № 184, а не потребностями субъектов РФ. Единообразие, с одной стороны, способствует укреплению «вертикали власти», но с другой – снижает самостоятельность субъектов РФ в закреплении властных отношений [5] и не способствует поиску новых, возможно, более оптимальных отношений во властных структурах.

Одним из важных условий действенности принципа разделения власти является обеспечение стабильности отношений в системе органов законодательной и исполнительной власти. Она оберегается не только Конституцией, но и федеральным законодательством, учредительными актами субъектов РФ. Но нельзя не отметить, что изменения в системе властных отношений достаточно часты. Периодическая трансформация правовых основ формирования властных отношений и перераспределение полномочий с возможностью их изменения, в том числе посредством заключения договоров (например, в «сложносоставных» субъектах РФ), свидетельствует о том, что поиск оптимальных взаимоотношений продолжается.

Развитие законодательства, определяющего систему органов государственной власти субъекта РФ, дает основание полагать, что трансформация взаимоотношений ветвей власти региона неизбежна. Достаточно упомянуть дебаты по поводу замещения должности главы субъекта РФ. Эта процедура претерпела изменения, и в конечном итоге законодатель ввел диспозитивную норму. Окончательное решение о порядке замещения должности главы принимается на уровне субъекта РФ. Но ведь «алтайское дело» и возникло как результат конфликта, вызванного процедурой избрания главы. Понадобилось время, чтобы признать на федеральном уровне достаточно очевидную вещь – разнообразие является «двигателем» поиска оптимального решения.

Другим условием функционирования принципа разделения власти является четкое разграничение компетенции между ветвями власти, а также возможности оказывать влияние друг на друга. Даже существование такой перспективы является сдерживающим фактором и позволяет субъектам правоотношений держаться установленных законом рамок поведения. Отсутствие действенных шагов в направлении, например, отмены актов одного органа другим отнюдь не свидетельствует о формальной «работе» принципа разделения власти.

Реализация принципа разделения власти в субъектах РФ преследует цель упорядочивания отношений в системе органов государственной власти. По своей сути это законодательное разграничение компетенции между органами, закрепление за ними полномочий, осуществляемых в строгом соответствии с законом. За сферой правового регулирования остается политический процесс согласования и принятия важных решений. Само же право закрепляет форму взаимоотношений политических «игроков», задает правила этого процесса. При этом важно отметить, что участники политического процесса не могут посягать на право каждого органа действовать самостоятельно.