Об истоках административного и судебного усмотрения в российской административно-юрисдикционной деятельности

Благодаря особенностям континентальной правовой семьи внимание российской юридической науки долго было приковано первоочередно к систематизации и применению законодательства.

Однако, несмотря на кажущуюся предопределенность постановления по делу об административном правонарушении нормой закона, в действительности все обстоит несколько иначе. Воля законодателя конечна. Точку, стоящую в конце

законодательного текста, чаще всего стоит воспринимать как таковую. Дальнейшее продолжение заложенной в норму идеи, как бы оно ни казалось очевидным, осуществляет уже не законодатель, а толкователь. Кроме того, хотя норма закона является результатом масштабного общественно-политического компромисса, но законодательные ошибки все же не исключены – от технических погрешностей до недоработок политического плана.

Поэтому нужно выразить признательность ученым, уделяющим внимание тому инициативному началу, которое выходит за пределы утилитарного применения закона, но все же неотъемлемо от административной юрисдикции. Это административное усмотрение. Неукоснительное выполнение строительных норм само по себе не обеспечит долгожданного новоселья. Реализация стандартов медицинской помощи не возвратит больному утраченное здоровье. Также и ограничение юрисдикции воплощением в жизнь законодательного текста без собственного трезвого взора правоприменителя на обстоятельства дела не приведет к той цели, которую пытается достичь не только он, но и сам законодатель.

В законодательстве РФ термин «дискреция» и сегодня используется редко (например, п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов)1. Преимущественно – в негативном аспекте, как коррупциоген-ный фактор, на что справедливо обраща- ется внимание в юридической литературе [1, с. 192–193]. Однако сегодня мы иногда встречаем в правоохранительных структурах признаки не правового, а именно дискреционного нигилизма. И он вызван, говоря метафорически, своего рода «ослеплением» не одного поколения правоприменителей через ограничение видения ими потенциала собственных полномочий. Конечно, во избежание злоупотреблений. Вместе с тем бороться с коррупцией стоит все же иными мерами. А усмотрение нужно признать не исключением, а важным и неотъемлемым от административной юрисдикции явлением.

Среди плеяды виднейших отечественных ученых хотелось бы выделить И. С. Самощенко, Ю. Н. Старило-ва, Ю. А. Тихомирова, О. В. Кораблину, М. И. Клеандрова, Т. Г. Слюсареву и других теоретиков, перу которых принадлежат известные работы о дискреционной деятельности. На написание же настоящей статьи автора вдохновили статьи профессоров П. П. Серкова, Ю. П. Соловья, С. А. Старостина, поднявшие обсуждение проблемы усмотрения в административной юрисдикции на новый уровень2.

Вместе с тем, продолжая дискуссию, поднятую в предыдущих номерах журнала «Сибирское юридическое обозрение», хотелось бы пролить свет на внутреннюю составляющую административного усмотрения при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Для иллюстративности предлагаем это осуществить в порядке сравнения с усмотрением судебным. Попробуем определить тот источник, откуда предстоит почерпнуть как инспектору ДПС, так и судье вдохновение и уверенность в правильности выбранного дискреционного решения. В данных же целях обратимся к истокам институтов административной ответственности и судебного производства по делам об административных правонарушениях (далее – СПДОАП).

Возникновение административной ответственности

В отечественной науке нет единства в определении термина «усмотрение». Иногда оно отождествляется с правом выбора из ряда возможных решений [cм., напр.: 2, с. 48–58; 3, с. 90], хотя в такой ситуации мы, очевидно, смешиваем усмотрение с дискреционным полномочием. Встречаются позиции, отождествляющие усмотрение с деятельностью правоприменителя по его реализации, т. е. по существу с дискрецией [4]. Удачным представляется подход Ю. П. Соловья, характеризующего усмотрение как сам выбор какого-либо варианта разрешения дела, а административное усмотрение – как выбор публичной администрацией варианта решения управленческого вопроса в форме административного акта3.

Трактовка понятия «административная ответственность» также вызывает разногласия. Однако бесспорно то, что это ответственность публично-правовая. Ее суть не меняют и такие составы, как побои, мелкое хищение и др. Ответственность наступает не за нарушение интересов потерпевших, а за посягательство на установленный государством порядок, запрещающий совершать подобные действия.

В связи с этим предлагаем сначала обратить внимание на понимание самого термина «государство». Он имеет в науке три значения. Первая трактовка характерна для трудов по теории государства и права. Административисты преимущественно используют термин во втором значении, исследуя реализацию политики публичной власти в рамках управленческих правоотношений. Однако, имеется и третье значение, которое может пригодиться при попытке ответить на те теоретические вопросы, на которые найти ответ в рамках более узкой парадигмы оказывается слишком сложным. Под государством понимается 1) способ политикотерриториальной организации общества, отличный от родоплеменного; 2) публичная власть; 3) страна в целом4.

В дореволюционном праве предвестником возникновения административной ответственности явилась реформа Александра II по освобождению крестьян от крепостной зависимости. Формируемый общественный строй требовал более плотного управленческого воздействия на жизнь крестьян, чем ранее. По этим причинам начал формироваться и новый вид ответственности государственных крестьян за проступки, которые получили наименование маловажных. В силу данного в 1867 г. разъяснения Сената5 маловажными в соответствии с Общим положением 1861 г. признавались проступки, которые были предусмотрены Уставом о благоустройстве 1835 г.6, но не могли быть «признаны особенно важными, подлежащими рассмотрению судебных установлений». Такая ответственность с 1861 г. стала налагаться, в том числе, во внесудебном порядке сельским старостой и волостным старшиной (ст.ст. 64, 86, прим. к ст. 82, прим. к ст. 84 Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости)7.

Длительное время в силу того же разъяснения маловажные проступки квалифицировались судебной практикой как уголовно наказуемые проступки, поскольку соответствующие дела одновременно относились и к компетенции волостного суда (ст.ст. 95, 101 и 102 Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости). Этот сельский судебный орган в силу процессуального закона мог рассматривать только гражданские и уголовные дела8, что признавалось и дореволюционными юристами9. Однако в 1889 г. к ведению волостного суда был отнесен конкретный и закрытый перечень дел о проступках, хотя и достаточно объемный10. Остальные составы маловажных проступков приобрели уже другую, пока еще безымянную публично-правовую природу. Между тем уже можно было говорить, что она носила управленческий и внесудебный характер. При этом как порядок привлечения к ней, так и сами составы не обладали четкостью и предполагали усмотрение правоприменителя (например, при оценке оскорбления родителей (ст.ст. 489, 500 Устава о благоустройстве), нахождения на улице пьяным «до беспамятства» (ст. 495), нарушения порядка в церкви (ст.ст. 469–470), а также выбора вида и размера наказания). Очевидно, при реализации усмотрения сельские органы должны были исходить из разумных управленческих интересов. В отношении такого порядка привлечения к ответственности вошел в оборот термин «административный» как в науке11, так и в судебной практике12.

После революции произошел слом дореволюционных институтов. Первые советские декреты вновь содержали фразы «административное воздействие»13, «административный механизм»14, административный порядок (в том числе при привлечении к дисциплинарной ответственности)15. Но это были лишь предпосылки.

Вместе с тем 25 мая 1920 г. принимается Декрет СНК о мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения. В параграфе 9 Декрета закрепляется норма: «лица, содержащие свои жилища в грязном антисанитарном состоянии, портящие его, своим поведением нарушающие внутренний порядок, подвергаются в административном порядке по определению жилищно-санитарной инспекции и жилищно-земельных отделов лишению свободы до 1 месяца или принудительным работам до 3 месяцев»16.

Данное положение является первой нормой, закрепившей административную ответственность в том понимании, которое она имеет сегодня. Административные наказания перестали быть связаны с нарушением служебной дисциплины. Они начали применяться не в уголовнопроцессуальном порядке и при этом отделились от ранее закрепленных в декретах мер административного принуждения. Наконец, они стали прерогативой органов управления, имеющих контрольные функции. Здесь мы видим и первый, пусть и лаконичный, порядок наложения нового вида взысканий – через вынесение определения.

Приведенная норма предполагала дискрецию правоприменителя и нормотворческих органов по установлению санитарных и жилищных норм. Изложенные в ней формулировки в силу оценочности и бланкетности давали органам, проводившим в жизнь политику Советской власти, полномочия широко вмешиваться в жизнь граждан по мотивам обеспечения общественного порядка. Почему власть здесь не применила уже разработанный упрощенный уголовно-процессуальный порядок17? Тем более, в проекте декрета в том же параграфе было предусмотрено судебное разбирательство таких дел.

Возможно, причина состояла в том, что В. И. Ленин в пометках к проекту указал следующее: «По-моему, § 9 негоден. Народные суды слабы. Надо обязать местные санитарные отделы (+ комтруды): а) издавать обязательные правила, б) карать, без суда арестом до 1 мес. и принудительными работами до 2-х мес. за нечистоту и проч.»18. Слабость вновь образованных судов в сравнении с оперативностью и подконтрольностью профильных органов управления обусловили вывод из судебной компетенции ответственности за нарушения публичного порядка.

Далее принимаются постановления, предусматривающие наложение взысканий

Siberian Law Review. 2023. Volume 20, no. 3 органов Советской власти и оказывать им содействие (§ 13). В области управления к обязанностям местных органов было отнесено и «привлечение к ответственности граждан за противодействие и нарушение распоряжений Советской власти» (§ 22)²⁵. Кроме того, принимается Положение об НКВД, согласно § 37 которому к компетенции отделов НКВД относилась дача заключений по наложению административных взысканий в пределах декретов, постановлений и распоряжений центральной и местной власти; производство на местах административных расследований²⁶.

Теперь обеспечиваемая административным порядком привлечения к ответственности управленческая вертикаль простерлась «сверху»: от Советского правительства через профильные органы управления до местных органов. По мере укрепления публичной власти исполнительно-распорядительные органы дополняют свой арсенал управленческих средств полномочием применять собственный, управленческий, вид ответственности. Они становятся как бы «самодостаточными» и могут не только выявить деликт, но и официально объявить лицу порицание.

Таким образом, административная ответственность сформировалась как о существляемое в рамках государственного

в административном порядке за контра-банду19, неисполнение требований по подвозу топлива и обеспечению населения продовольствием20, трудовое дезертир-ство21, неуплату натурального налога на шерсть22. Новый вид ответственности подразумевался как один из ресурсов государственного управления. Публичная администрация в арсенале мер административного принуждения теперь стала располагать и полномочием по внесудебному привлечению к ответственности лиц, не повинующихся ее политике.

Это сразу обнажило разрыв между абстрактными законодательными нормами и общественной жизнью. В законе нельзя было предусмотреть исчерпывающий перечень таких управленческих нарушений. Поэтому в развитие законов подлежал формированию массив подзаконных актов на центральном и местном уровнях. И в период с 1921 г.23 по 1922 г.24 местным органам предоставляются полномочия по самостоятельному изданию обязательных постановлений и назначению за их нарушение наказаний в административном порядке. Однако перед этим принимается Положение о сельских советах. Местным органам, с одной стороны, предоставляется некоторая самостоятельность, с другой – вменяется в обязанность выполнять постановления высших управления порицание публичной властью лица за неповиновение ее внутренней политике. Она далее эволюционирует в том же русле, какое было задано в первые годы Советской власти, несмотря на дополнение административной юрисдикции процедурами пересмотра. В связи с этим нельзя не признать правильность позиции С. А. Старостина о том, что понятие «административный» в точном его понимании означает «управленческий», а администрирование – это управление [5, с. 104].

Административная юрисдикция в значительной мере являлась дискреционной. Диспозиции, как правило, содержали оценочные формулировки и термины и в зависимости от уровня культуры и правосознания правоприменителя могли нагружаться несколько различным содержанием. Санкции статей предоставляли органам немалую дискрецию по определению вида и размера наказания.

Содержание административного усмотрения

Внутреннее содержание такого усмотрения еще требует проработки. Очевидно лишь то, что мы здесь имеем дело не с правовым институтом, что отмечает Ю. П. Соловей. П. П. Серков справедливо обращает внимание также на идейное содержание административного усмотре-ния27. Действительно, юрисдикционный орган здесь осуществляет более свободную интеллектуальную деятельность, используя накопленные в результате жизненного и юридического опыта эмпирические положения28, фактические презумпции29, основанные на них представления о разумном балансе интересов общества и его членов. В ходе усмотрения оказывается востребованным юридический и жизненный опыт правоприменителя.

Административное и судебное усмотрение непросто поддаются сравнению. Ю. П. Соловей не случайно упоминает и возникающую в судебной практике проблему, когда административная дискреция иногда не считается предметом судебной ревизии «в принципе»30.

В зарубежной науке те незримые феномены, которые образуют содержание административного и судебного усмотрения, объединяются в две группы. Э. Крон-мэн, развивая позицию Р. Дворкина, выделил в усмотрении такие составляющие, как «принципы» и «политика». К первым отнесены интеллектуальные и нравственные традиции, которых придерживается правоприменитель, являясь членом соответствующего профессионального сообщества. «Мыслительная традиция, которой придерживается судья и в пределах охвата которой он сталкивается с той или иной задачей, ограничивает его в принимаемых дискреционных решениях» [6, р. 482–483]. В части политики данный автор указал на фундаментальные политические принципы, способные направлять применение правовых норм [6, p. 483].

Дж. Грей (Канада) в содержание дискреции включил общую обязанность действовать добросовестно, разумно, приводя соответствующие суждения [7, p. 128]. При этом ученый отметил, что внутреннее содержание судебного и административного усмотрения не имеет принципиальных отличий, имеет значение только выполняемая функция (административная или судебная) [7, p. 111–112]. В то же время так же, как отечественные административисты, отметил проблему, что иногда административное усмотрение в отличие от судебного считается не подлежащим пересмотру (кроме превышения его пределов), поскольку носит управленческий характер [7, p. 112].

Проблема «непересматриваемости» административного усмотрения из-за его управленческой функции обозначается и в науке США. Отмечаются не только широкие пределы усмотрения полиции, но и юридическая невозможность принудить ее применить меры административного принуждения даже там, где необходимо. «Граждане не имеют правового механизма заставить полицию применить арест, но решение полиции не применять его иногда заканчивается уголовно наказуемым происшествием» [8, p. 5].

Отмечается, что легислатура делегирует агентствам квазисудебные полномочия для вынесения актов о наложении штрафов и применении конфискаций. При этом современные статуты склоняются к использованию именно этого метода как основного средства осуществления юрисдикции. Действует предположение о том, что изоляция административных правоприменительных процедур от судебного контроля лучше всего служит интересам быстроты и эффективности и может оправдать внутреннюю политику [9, p. 345].

Свою роль в этом сыграл и судебный прецедент «Джексон против компании “Конкорд”». Судебные инстанции не только поддержали делегирование административным органам таких квазисудебных полномочий, но и легализовали внесудебное взыскание штрафа, объясняя тем, что налагаемый штраф является «разовым возмещением, связанным с исполнением государственными органами своих обязанностей» [9, p. 346].

Продолжая приведенную канву, можно говорить, что внутреннее содержание ад- министративного усмотрения изначально задано для должностного лица интересами государства в смысле публичной власти, соответственно – общей направленностью госполитики и принципами, характерными для государственного управления. Говоря образно, административное усмотрение «пропитано» управленческими интересами публичной власти. Его доминантами есть и будут собираемость обязательных платежей с населения; обеспечение общественного спокойствия, порядка и управляемости народных масс; профилактика общественных возмущений; превентивная цель наказания, положительная отзывчивость народа на политический курс власти и др. Отмечая идейное содержание административного усмотрения, П. П. Серков подчеркивает, что оно всегда в обобщенном виде отображает публичные потребности, сформулированные государством31.

Такая своего рода «начинка» административного усмотрения нормальна. Публичная власть, нагружаясь по мере эволюции государственной формы организации общества новыми функциями, должна иметь и необходимый для их выполнения ресурс. Какое будет отношение у водителя к взмаху жезла инспектора ДПС, если тот вынужден всегда обращаться за судебной санкцией? Обладая же необходимым арсеналом для принудительного проведения в жизнь госполитики, власть может рассчитывать на авторитет принимаемых законов, и на верховенство в целом внутри страны. А оно необходимо для выполнения публичной администрацией стоящей перед ней задачи – решения общих дел населения.

Ни в коей мере не хотелось бы преуменьшить нравственную, человеческую составляющую в административной юрисдикции исполнительных ведомств. Речь идет лишь про расстановку акцентов в том калейдоскопе принципов, политических и других ценностей, который проявляется в усмотрении административного органа.

В то же время Ю. П. Соловей, отмечая значительные масштабы административного усмотрения, справедливо указывает на важность судебного контроля за его реализацией [10] в противовес стереотипу о его «непересматриваемости». На тот же момент обращает внимание и С. А. Старостин32.

На важность ревизии публичной политики и борьбы с процессуальными злоупотреблениями путем оспаривания решений публичных органов указывается в научной литературе США [9] и Великобритании [11, p. 645]. Эта позиция выражалась Палатой Лордов в деле “O`Reilly v. Mackman and Cocks v. Thanet. D. C.” в отношении злоупотребления публичной власти в лице и самих судебных органов, допускающих процессуальные нарушения [12].

Возникновение СПДОАП

В отечественной административной юрисдикции судопроизводство изначально не было связано с институтом административной ответственности как таковой. Оно вызвано ее метаморфозой, которая произошла через треть века после ее возникновения.

С первых лет административной юрисдикционной практики стала подниматься проблема чрезмерности соответствующей инициативы местных органов, помноженной на высокие размеры штра- фов и некомпетентность должностных лиц. А. М. Турубинер, выражая тревогу, писал: «Проведение и укрепление начал революционной законности невозможно при неограниченных правах органов власти обрушивать те или иные репрессии на граждан и тем самым держать их в состоянии некоторой забитости и запуганности, но отнюдь не твердого и отчетливого осознания своих прав и обязанностей»33. Другой автор той же эпохи приводит примеры, когда пожилой крестьянин для получения права продавать связанные им же веревки вынужден не только оформлять промысловое свидетельство, но и платить уравнительный сбор. Кустари, получившие необходимые патенты, подвергались аресту за то, что они не зарегистрировали патенты, после чего три недели разбирались, где их необходимо регистрировать и т. д.34

Попытка решить проблему кардинально – через принятие Административного кодекса РСФСР – провалилась из-за противодействия ОГПУ и Нарком-юста35. Поэтому в 1926 г.36 и 1931 г.37 принимаются более специализированные акты, ограничивающие дискрецию местных органов. Вместе с тем становится все более очевидной необходимость внешней беспристрастной, но компетентной ревизии такой инициативы публичной администрации. И в 1940 г. появляется первый предвестник СПДОАП – нормативный акт, закрепляющий привлечение к ответственности в судебном порядке за повторное нарушение правил воинского учета38. Пока что нельзя было точно сказать, имеем ли мы дело с формированием нового вида юридического процесса или с очередным проявлением деградации уголовного судопроизводства.

Однако по окончании сталинской эпохи стали приниматься нормативные акты, однозначно указывающие на формирование нового направления правосудия в целом и нового вида юридического процесса в частности. В 1956 г. закрепляется судебный порядок привлечения к ответственности за мелкое хулиганство и при отграничении последнего от уголовнонаказуемого деяния39. В 1957 г. к компетенции суда отнесены дела о мелкой спекуляции40, в 1960 г. – о незаконном изготовлении и использовании радиопередающих устройств41. В 1961 г. – о привлечении к ответственности лиц, ведущих паразитический образ жизни42. Универсализация СПДОАП как основной формы ревизии осуществляемого публичной властью административного преследования завершается в 1962 г.43 Еще через 2 года к пересмотру юрисдикционной инициативы органов управления подключается и гражданская процессуальная форма правосудия44. При этом законотворческая практика принятия специализированных актов, закрепляющих судебный порядок назначения административных взысканий за отдельные составы, продолжается45.

Общий курс такой политики Советской власти явствует из речи Н. С. Хрущева на ХХ Съезде КПСС, состоявшемся в 1956 г. Глава государства заявил, что без участия самих масс, одними только административными мерами с нарушениями правил социалистического общежития, тунеядством и др. покончить невозможно. «Здесь большая роль принадлежит общественности. Надо создать такую обстановку, чтобы люди, нарушающие нормы поведения, принципы советской морали, чувствовали осуждение своих поступков всем обществом»46. Мотивом такой реформы явилось и общественное недоверие к публичной власти из-за ее репрессивной политики и деградации с 1926 г. уголовнопроцессуальной формы, допускавшей назначение и уголовных наказаний «в административном порядке» (ст.ст. 82, 83, 85, 108 Уголовного кодекса РСФСР 1926 г.)47.

Н. С. Хрущев взял курс не только на борьбу с административным произволом как наследием сталинской эпохи, но и на изменение самого подхода к административной юрисдикции. В связи с политической необходимостью укрепления доверия народа к власти введена судебная административная юрисдикция как осуществляющаяся не от имени публичной власти, а от имени народа. Сами административные проступки из нарушений управленческого характера должны были приобрести окраску антиобщественных, аморальных действий. А СПДОАП должно было формироваться как процессуальная форма народной оценки осуществляемого публичной властью административного преследования. Таким официальным органом являлся народный суд. Конечно, определенное политическое лукавство здесь было, начиная от формальности выборов народных судей и заканчивая плотным прокурорским надзором за законностью судебных постановлений. Но принципиально общий замысел, положенный в основу судебной административной юрисдикции, был таковым.

Содержание судебного усмотрения

В полномочия суда входила не только формальная проверка законности постановлений административных органов, но и переоценка выводов об общественной вредности нарушения, о необходимости назначения того или иного наказания. Народные судьи рассматривали некоторые категории дел по существу, самостоятельно определяя в достаточно широких пределах усмотрения виды и размеры административных взысканий. СПДОАП с первых лет своего зарождения стало включать усмотрение суда при принятии постановления по существу дела и при осуществлении судебного контроля за административным усмотрением.

Внутреннее содержание усмотрения суда должно было, очевидно, охватить и приоритеты управленческого характера. Поэтому судебное усмотрение в собственной палитре принципов, политики и ценностей, конечно, включает пресловутые управленческие интересы как объективно важные для сохранения общества. Но теперь они должны были превратиться из главной доминанты в часть более обширного массива социальных норм. А критериями реализации усмотрения должны были стать не только указанные в законе принципы, а в целом общественная культура, хотя и при всей важности действующих законоположений. Это нормы морали, общепринятые в стране требования разумности, соразмерности, справедливости и жизненные правила оценки доказательств.

Такая особенность прослеживается и из иных моментов эволюции. В частности, это институт вынесения судебного решения именем страны. В дореволюционную эпоху он отсутствовал. Согласно ст. 701 УГС48 в резолюции суда по гражданскому делу указывались лишь дата судебного заседания, имена членов суда и прокурора, сведения о тяжущихся, а также сущность решения. Не было изучаемого института и в нормах главы 9 УУС. В литературе, правда, упоминается практика вынесения приговоров «По указу Его Императорского величества» [13], соответственно, суд выносил приговоры от имени публичной власти. В статье 342 Уголовнопроцессуального кодекса РСФСР 1922 г.49 (далее – УПК РСФСР) впервые была введена норма о том, что приговоры провозглашаются именем РСФСР. Она перешла затем в ст. 300 УПК РСФСР 1960 г.50 В Гражданском процессуальном кодексе

(далее – ГПК РСФСР) 1923 г.51 это положение отсутствовало, но через 40 лет перешло из уголовного процесса в ст. 191 ГПК РСФСР 1964 г.52

Институт вынесения судебного акта именем страны сегодня прочно закрепился в российском праве, в частности, в ч. 1 ст. 194 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ), ст. 296, ч. 2 ст. 38928 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ), ч. 1 ст. 175 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), ч. 1 ст. 167 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) 2002 г. Наконец, в 2020 г. ст. 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» была дополнена частью 5 с аналогичным положени-ем53. Единственным исключением в наши дни является производство в судах общей юрисдикции по делам об административных правонарушениях, но, может быть, настало время заполнить и эту лакуну?

В отечественном праве имеются и иные предпосылки, позволяющие говорить о том, что источником судебного усмотрения являются в целом социальные нормы российского общества, а не только преломленные через призму волеизъявления законодателя. Это и институт участия представителей народа в осуществлении правосудия. Интересно, что в последние годы действия института народных заседателей законодатель принципиально исключал из числа кандидатов лиц, имеющих юридическое образование, предпочитая обывательский подход к разрешению дела (ст. 3 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 37-ФЗ)54.

Тексты присяг судьи (п. 1 ст. 8 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1)55 и представителей народа – присяжных (ч. 1 ст. 332 УПК РФ), а ранее и народ-ных56, заседателей содержат ссылки на такие критерии, которыми необходимо руководствоваться при принятии решения, как совесть и беспристрастность. Органы судейского сообщества включают весомое число представителей общественности. Квалификационная коллегия при проверке непроцессуальных жалоб формирует комиссии также с обязательным участием представителей общественности (ст. 27 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей)57.

Наконец, «пропитка» судебного усмотрения социальными нормами, являющимися частью общественной культуры, явствует из материального и процессуального законодательства. В текстах законов, конечно, не практикуется закреплять фразы «социальные нормы», «общепризнанные ценности». Используются другие, более универсальные и обобщенные формулировки, которые более привычны для правоприменителя и удобны для «вкладывания» в них общепризнанных норм: «разумность», «добросовестность», «учет обстоятельств дела», «соразмерность», «правильность по существу», «справедливость» и др.

Категория справедливости нередко используется в процессуальных кодексах. Например, в ГПК РФ (ч. 3 ст. 206, ч. 1 ст. 3911), КАС РФ (п. 3 ст. 6, ст. 9), УПК РФ (ч. 2 ст. 6, ч. 4 ст. 2269, ст. 297, ч. 1 ст. 332, ст. 3899, ч. 4 ст. 38928 и др.), АПК РФ (п. 3 ст. 2, ч. 2 ст. 98, ч. 4 ст. 174, ч. 10 ст. 2482, ч. 1 ст. 30810). При этом справедливость указывается даже в числе задач или принципов судопроизводства. Аналогичная оценочная категория – соразмерность – используется в ГПК РФ (ст.ст. 140, 206), АПК РФ (ст.ст. 91, 174, 2482), КАС РФ (ст. 85) при определении мер по обеспечению иска или мер предварительной защиты, размеров присуждаемой с ответчика суммы на случай неисполнения судебного акта.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) принцип справедливости, да и в целом такой институт, отсутствует. Вместе с тем используются другие обороты, предполагающие дискреционный характер принятия решения – «учет» тех или иных обстоятельств (при назначении наказания – чч. 2–3.2 ст. 4.1 КоАП РФ, рассрочке уплаты штрафа – ч. 2 ст. 31.5 КоАП РФ). Доказательства оцениваются также по внутреннему убеждению, словом, также дискреционно. КоАП РФ нередко и в санкциях составов, подведомственных суду, предоставляет широкие пределы усмотрения при выборе вида и размера наказания.

Заключение

Настоящей статьей автор хотел выразить мысль о том, что отечественная административная юрисдикция сформировалась в значительной мере как дискреционная. Исторически усмотрение, которым обладает административный орган и суд, предполагало реализацию множества социальных норм и ценностей, в том числе обычаев, принципов и политических идей. Однако доминанты в нем различные. «Взвешивая» при принятии решения различные «за» и «против», инспектор определяет необходимый баланс, руководствуясь в большей мере интересами государственного управления. При этом действует от имени публичной власти и во исполнение ее политики. А принятое органом постановление, по сути, означает вину лица перед правительством за неподчинение проводимому им в жизнь порядку управления.

Судебное усмотрение исторически предполагало другой угол зрения как на правовую базу, так и на обстоятельства дела – с позиций государства как страны в целом. Тем самым, привлекая к административной ответственности дискреционным решением, суд объявляет лицо виновным непосредственно перед страной . Соответственно, законодательство должно рассматриваться судом в контексте уже полного спектра общепризнанных социальных норм. На этом «небосклоне» сияние идей законодателя тоже останется самым ярким. Но оно не должно затмевать или искажать собственный свет признанных в российском обществе устоев, принципов и представлений о справедливости.