Об изъянах национально-территориального устройства республик Северного Кавказа

Р азработка и тем более реализация оптимальных форм, путей и механизмов взаимоотношений федерального центра с власт-ными структурами субъектов федерации представляют собой весьма сложную и трудноразрешимую проблему, которая возни -кает в процессе совершенствования самой федерации. Здесь осо-бую значимость и актуальность приобретает поиск механизмов установления и осуществления разносторонних экономических, финансовых, торговых, инвестиционных связей между федерацией и субъектами федерации как по горизонтали, так и по вертикали. И это естественно, если учесть, что эффективность и действенность федеративного государства в экономической, социальной, полити ческой и других сферах может быть обеспечена лишь в том случае, если горизонтальное разделение полномочий и взаимосвязь между главными ветвями и органами власти дополняется вертикальным разделением полномочий и предметов ведения между уровнями власти.

Сказанное в первую очередь относится к Северному Кавказу, который в силу целого комплекса факторов нуждается в государ ственных и политических структурах и институтах, возможно, в каких-то аспектах в тех или иных формах отличающихся от структур и институтов большинства других регионов Российской Федерации. Это, в свою очередь, ставит вопрос о том, по какому именно пути пойдет Северный Кавказ, какой именно облик в конечном счете приобретет его административно политическое и национально территориальное устройство, насколько жизне способен и устойчив фундамент формирующейся в республиках региона государственности.

Из этого вытекает другая важная задача — перестройка всей системы отношений на Северном Кавказе — политических, эконо -мических, социальных, межэтнических — в контексте дальнейшего совершенствования государственно административного устрой ства. Как уже указывалось, стабилизация обстановки на Северном Кавказе отвечает жизненно важным интересам РФ с точки зрения как утверждения новой демократической государственности, так и обеспечения ее национальной безопасности в южном направлении. Ключевое значение при решении этой задачи имеют разработка и реализация действительно отвечающей современным реальностям, эффективной национальной политики, способной привести к ско рейшему разрешению всего комплекса противоречий, накопившихся в регионе, совершенствованию межнациональных отношений и урегулированию всех суще -ствующих и потенциальных территори альных конфликтов.

Административное устройство как федерации в целом, так и отдельно взя тых регионов, особенно тех, в которых преобладают национальные республики, должно отвечать, прежде всего, требо ваниям всемерного укрепления государ ства, надлежащей управляемости важней ших сфер общественной жизни. С этой точки зрения этнонациональный прин -цип административно территориального устройства уже в советский период фак тически изжил себя и действует только в силу исторической инерции. В отече-ственной научной литературе обосно ванно указывалось на бесперспективность перекройки политической карты России по этнонациональному принципу и попы ток создания чисто этнических государ ственных образований на основе этнона ционализма. И действительно, как отме-чал К.С. Гаджиев, «возникает вопрос о том, какое именно независимое и суверенное национальное государство возникнет в Дагестане — лезгинское, аварское, кумыкское, даргинское и т.д.? В Кабардино-Балкарии — кабардинское, балкарское, русскоязычное? В Карачаево - Черкесии — карачаевское, черкесское, русскоязыч-ное или какое-либо иное? — и т.д. в том же духе. Очевидно, что каждый из этих наци -онализмов неизбежно будет стимулиро вать национализм у других народов, и так до бесконечности»1. Здесь нельзя упускать из виду и следующий очень важный, но не всегда в должной мере учитываемый факт, что при формировании государственно административной структуры СССР госу дарственные границы проводились бук вально по живому телу этносов.

В современных же условиях этнотерри ториальный принцип стал одним из клю чевых факторов, препятствующих окон чательному преодолению конфликтоген ности региона, обеспечению единства, устойчивости и безопасности государ ства. Поэтому необходимы поиски новых форм и путей перехода от национально территориальной к территориально административной федерации.

Разумеется, никуда не уйти от того оче видного факта, что Россия - многосо ставная, многонациональная и многокон фессиональная страна. При всем том при оценке нынешнего состояния и перспек тив российской государственности необ ходимо учесть, что в Российской Федерации национальных автономий, которые отличаются реальной этнично стью, на самом деле совсем немного. С оговорками к их числу можно отнести Туву и Чувашию, на Кавказе — Чечню, Ингушетию и Северную Осетию. Все про чие национальные образования отлича ются многонациональным составом или долей русских, сопоставимой с титуль ным этносом. Кроме того, многие народы очень сильно разбросаны по российской территории. В Татарстане татар действи тельно несколько больше, чем русских, но татары расселены по всей стране, в «родной» республике проживает от силы их третья часть. В Башкирии титульное население находится в явном меньшин стве. 600 тыс. представителей дагестан-ских народов обосновались за пределами Республики Дагестан. В ряде других респу блик численно преобладающее титуль ное население хорошо интегрировано в российское пространство по культурному и конфессиональному признакам (к при -меру, Чувашия и Северная Осетия).

Причем русские составляют большин ство населения в 75 субъектах федерации (2/3 — в 64 субъектах). Около 85% насе-ления составляют представители славян ских народов. Подавляющее большинство населения страны свободно владеет рус ским языком.

К числу народов, исторически относя щихся к православной конфессии, при надлежат 89% россиян. Более 90% жите -лей России — представители большой европеоидной расы. Иначе говоря, для России характерна высокая лингвистиче ская и расовая однородность2.

Что касается Северного Кавказа, то здесь численность населения националь ных республик, по данным Всероссийской переписи населения 2002 г., составляет примерно 6 650 тыс. чел., или 4,6% общей численности населения РФ. При этом определенную часть самого населения национальных республик составляют русские. В результате тех процессов и тенденций, которые характерны для региона в последние десятилетия, административные границы перестали соответствовать границам ареалов проживания тех или иных народов, которые, особенно в городах, перемещались друг с другом, а границы ареалов их проживания оказались изломанными и изрезанными, а то и вовсе исчезли. Моноэтничность сохраняется лишь в сельских районах, из которых значительная часть более или менее дееспособной молодежи постепенно переселяется в полиэтнические города. В силу этих факторов права и интересы всех проживающих в регионе народов и этнонациональных групп настолько тесно переплетены друг с другом, что гарантировать защиту прав и интересов какого-либо одного из этих народов представляется невозможным без учета прав и интересов всех других народов.

Еще более осложняет картину национально-территориального устройства региона существование разнородных по этнонациональному критерию субъектов федерации. По этому критерию различаются следующие группы:

– Ставропольский край с абсолютным преобладанием русского населения;

– Чечня, Ингушетия – с абсолютным большинством титульного населения, а также Северная Осетия с большинством этнических осетин. Ингушетия – самая молодая и самая маленькая республика России с наихудшими в федерации социальными показателями, одна из самых проблемных республик Северного Кавказа;

– Кабардино-Балкария и Карачаево-Черкесия – республики с двумя титульными этносами: это кабардинцы и черкесы, относящиеся к адыгским народам, и балкарцы и карачаевцы, принадлежащие к тюркской группе, между которыми идет острая конкуренция за места во властных структурах;

– Республика Адыгея, где титульный народ составляет абсолютное меньшинство при трехкратном превосходстве русских;

– Дагестан – республика с 14 официально признанными титульными этносами, где исторически сложилась социально-этническая стратификация при доминировании во властной иерар- хии трех этнических групп – аварцев, даргинцев и кумыков.

При этом, как не без оснований отмечала Л.Л. Хоперская, уровень сецессионист-ских настроений в той или иной республике не в последнюю очередь зависит от степени заинтересованности доминирующего этноса в сохранении и укреплении своего положения в системе социальноэтнической стратификации. Чем больше федеральная власть настроена сохранить и упрочить это положение, тем ниже уровень сепаратизма1.

Нельзя не признать тот факт, что выделение национальных автономий в самостоятельные единицы государственнотерриториального устройства СССР действительно сыграло определенную позитивную роль в плане их экономического, социального и культурного развития.

Разумеется, федерализм является инструментом равноправия народов, но это обстоятельство вовсе не делает обязательным этнотерриториальный принцип построения федерации. Как показывает мировой опыт, полиэтничность не всегда и не обязательно ведет к реализации национально-территориальных принципов государственного устрой -ства. Наглядное представление об этом можно составить на примере США и ряда других стран, которые построены либо исключительно, либо преимущественно на административно-территориальном принципе. К тому же тот же опыт убедительно свидетельствует, что национальнотерриториальный принцип федеративного устройства не решает, а лишь временно заглушает национальный вопрос, а во многих случаях существенно осложняет проблему обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. Более того, противоречия, связанные с различным политическим статусом и этнической основой образования субъектов федерации, содержат в себе значительный потенциал конфликтности. Об этом убедительно свидетельствуют примеры распада СССР, Чехословакии, Югославии.

Административно-территориальная федерация предлагает более простую и оптимальную систему территориального устройства, базирующуюся на учете, прежде всего, ресурсных, экономических, производственных, географических, демографических и иных факторов. Что касается национально-территориальной федерации, то при ее создании главное внимание концентрируется на максимальном совпадении границ региона с границами ареала расселения определенного этноса, и при этом фактически игнорируются другие не менее, а, возможно, более важные составляющие. Помимо всего прочего, результатом реализации национально-территориальной федерации является появление такого феномена, как титульный этнос, или титульный народ, что, например, на Северном Кавказе, где по сути дела имеет место прямо-таки вавилонское смешение народов, является просто нонсенсом. Именно этот феномен во многом благоприятствует фактической легитимации региональных политических элит на этнической основе, когда руководители территорий прямо заинтересованы в максимальном возвышении своего статуса, вплоть до независимости от центра. А это, в свою очередь, ведет, если не публично, то фактически, в негласной форме, к иерархизации народов региона, их разделению на равных и более равных.

Надо признать тот очевидный факт, что республиканские власти со всей очевидностью продемонстрировали свою неспособность самостоятельно обеспечить мирное сожительство народов на своих территориях без постоянного вмешательства федерального центра. Особое значение имеет тот факт, что борьбу с организованной преступностью и те противоправные действия, которые без разбору квалифицируются как террористические акты, народ воспринимает не как свое дело, а как отражение разборок между мафиозными и властно-мафиозными группировками. Одна из главных причин такого положения вещей – стремление к «этни-зации» политической власти, что теснейшим образом связано с «этнизацией» экономики.

В этой связи нельзя не отметить доходящие до абсурда проекты воссоединения родственных народов, проживающих в разных национальных республиках, путем их объединения в составе предлагаемых новых моноэтнических республик. Так, например, Х.И. Тугуз пред- л агал образовать, во-первых, Адыгскую республику, включающую Кабардинский (центр – г. Нальчик), Адыгейский (центр – г. Майкоп), Черкесский (центр – г. Черкесск) автономные округи. Во-вторых, Карачаево-Балкарскую республику, включающую Карачаевский (в границах 1920 г. с центром в г. Карачаевске), Балкарский (в границах 1921 г.) авто -номные округи1. В перспективе, как считает Тугуз, возможно создание и других национально-государственных образований, например на основе этнического воссоединения вайнахов (чеченцев и ингушей), осетин, лезгин, ногайцев и др. Однако такого рода проекты не имеют под собой каких-либо объективных оснований, поскольку между образованиями, которые предлагается объединить, не существует каких-либо серьезных территориальных, экономических и иных связей. К тому же реализация подобных проектов приведет к усугублению недостатков национально-государственного строительства советского периода. И совершенно прав В.А. Тишков, говоря, что «попытки восстановить историческую справедливость» проводят к новым несправедливостям уже в отношении современного населения. В рамках единого государства эти проблемы должны решаться на путях взаимного сотрудничества, свободы передвижения и проживания, развития экономических и гуманитарных связей, уважения индивидуальных и коллективных прав граждан»2.

В рассматриваемом контексте немаловажным фактором, оказывающим существенное влияние на положение дел, представляется полицентрический характер Северного Кавказа. Речь идет о том, что на сравнительно небольшом пространстве мы имеем почти десять легитимных центров принятия политических решений. Причем политическая жизнь фактически замкнута на уровне каждого из отдельно взятых субъектов федерации при недостаточном развитии над- и субрегионального уровней. Через них идут и перераспределяются денежные потоки из федерального центра. Это создает значительные трудности для их интеграции, что, в свою очередь, придает особую важность разработке научно обоснованных проектов развития связей между республиками и другими субъектами Северокавказского федерального округа в политической, экономической, культурной и иных областях, преодолению замкнутости политической и социальноэкономической жизни отдельных субъектов федерации, созданию сложной системы сдержек и противовесов.

Такая полицентричность, с одной стороны, представляет всем без исключения центрам значительную свободу политического маневра, а с другой – не дает ни одному из них возможность стать оплотом политической стабильности и экономической интеграции не только на региональном, но даже на субрегиональном уровне. Результатом отсутствия какого-либо единого центра принятия жизненно важных для региона решений является неспособность руководителей национальных республик разработать и тем более реализовать общие для всего региона программы социальноэкономического и политического развития. Более того, часто имеет место ситуация, когда добившиеся самостоятельности субъекты федерации не справляются со стоящими перед ними проблемами и пытаются возложить ответственность за это на Москву. Естественно, притязания на больший объем полномочий требуют и большей ответственности, разумеется, в пределах своей компетенции.

Как представляется, необходимо разработать механизм «расслоения» власти по вертикали, рас пределения ее между уровнями региона в целом, отдельно взятого субъекта федерации и муниципалитета, что должно обеспечить условия для полицентричности, т.е. создания множества центров принятия решений и их реализации на каждом из этих уровней. Разумеется, для решения данной проблемы целесообразно разработать и осуществить широкомасштабную административную реформу, ориентированную на достижение двуединой цели: расширение административно-управленческих полномочий, прежде всего в разработке и реализации стратегических направлений социально-экономического и политического развития региона в рамках существующего в настоящее время Северокавказского федерального округа, при одновременной внутренней децентрализации его низовых административных образований, которые должны быть наделены самыми широкими властными или управленческими полномочиями по решению жизненно важных проблем их населения.