Об электронном документе в российском законодательстве

В начале XXI века с бурным развитием информационных и телекоммуникационных технологий, сетей Интернет и Интранет, мобильных устройств передачи данных при осуществлении хозяйственно-экономической деятельности юридических лиц, обращения в государственные органы юридических и физических лиц возник колоссальный обмен информацией в электронной форме в виде электронных сообщений как естественный процесс научно-технического прогресса. При обмене электронными сообщениями между пользователями информационных систем возникла необходимость подтверждения подлинности и авторства этих сообщений, их юридического статуса, а также развития инфраструктуры, обеспечивающей информационную безопасность электронных форм взаимодействия [1-3].

Потребовалась разработка нормативно-правовой базы в совершенно новой сфере деятельности – информатизации, стала формироваться и активно развиваться новая отрасль российского законодательства - информационное право. В России заговорили о концепции развития информационного общества, которое характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти [2].

В 2002 г. была принята Федеральная целевая программа «Электронная Россия 2002 - 2010 гг.», а позже Стратегия развития информационного общества до 2020 г. [4]. В этот момент получили дальнейшее развитие государственные информационные системы, способствующие получению населением и организациями государственных услуг, представлению запросов, информации, связанной с деятельностью органов государственной власти и другой информации в электронной форме, без их личного обращения в органы государственной власти, что позволило значительно уменьшить временные и денежные затраты. Руководители РФ активно развивали тему об электронном документообороте и электронном правительстве в СМИ. Так, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая 17 июля 2008 г. в Петрозаводске на заседании Президиума Государственного совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации2, обратил внимание, что «электронный документооборот должен стать реальностью в 2010 г».

При этом, для претворения в жизнь необходимо совершенствование правовой базы в информационной сфере деятельности всех участвующих субъектов гражданских правоотношений. Прежде всего, однозначное определение электронного документа, сферы его применения и отношений участников информационного обмена, установление общих правил организации оборота электронных документов на всей территории информационно-правового пространства Российской Федерации, разработка соответствующего закона «Об электронном документе». Однако, говоря об электронном документообороте и постепенно внедряя его, в первую очередь, в государственных органах, 15 июня 2011 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации отклоняет проект Федерального закона № 159016-4 «Об электронном документе», внесенный депутатом В.Я.

Комисаровым (Постановление ГД ФС РФ от 15.06.2011 N 5472-5 ГД «О проекте Федерального закона № 159016-4 «Об электронном документе»), забывая о проекте закона и на сегодняшний день [5].

Определение электронного документа появилось в 2002 г. в Федеральном законе от 10.01.2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»: «электронный документ - документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме». Главный отличительный признак от других документов - это форма представления документа. В юридической литературе многие стали отмечать, что это определение достаточно широкое, и оно далеко не полностью раскрывает рассматриваемое понятие, что дает почву для его неоднозначного толкования при решении задач правового регулирования вопросов использования электронных документов.

Следующая трактовка данного термина появилась в 2010 г. в Федеральном законе от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в виде дополнения пунктом 11.1 «электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах». Документированная информация -это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель. В данном случае законодатель конкретизировал термин «электронный документ». Помимо формы представления документа присутствует материальный носитель информации и идентифицирующие информацию и материальный носитель реквизиты (дата, номер регистрации документа; дата, номер регистрации материального носителя; лицо, подписавшее документ либо зарегистрировавшее носитель и другие, в соответствие со стандартами на различные виды документов). Идентификация, в переводе с латинского, означает отождествление, то есть, установление тождества, равенства по определенным признакам.

Следует отметить, что ещё в 2003 г. кандидатом юридических наук С.И. Семилетовым было предложено удачное понятие электронного документа -это документ, созданный при помощи электронных аппаратно-технических (ЭВМ) и программных средств, фиксируемый в цифровом коде в форме идентифицируемого именного файла (ов) или записи в файле (ах) базы данных, доступной для последующей обработки в информационных системах, использования, воспроизведения (отображения) и визуального восприятия, а также для передачи и получения по телекоммуникационным каналам связи. При этом файл как форма электронного документа должен выступать в качестве главного объекта правового регулирования. Файл выполняет роль материального носителя документа и фактически по форме использования является нематериальным носителем электронного документа, позволяющим копировать, передавать и принимать его по телекоммуникационным каналам связи без перемещения материальных носителей с записью файлов электронных документов. Файловая форма представления электронных цифровых документов является основной. Актуальность вопроса, на чем и где реально записан электронный документ (его файл), теряет смысл для пользователя, поскольку файлы электронных документов и прочие программные файлы контролирует операционная система компьютера. Объем современных носителей настолько значителен, что он может вмещать практически неограниченное количество таких файлов-документов. И если традиционный документ имеет форму единичного и обособленного материального носителя, то количество электронных документов, одновременно размещаемых на одном электронном материальном носителе, может быть бесконечно большим. Поэтому привязка электронного документа к материальному носителю теряет смысл. Физическое место размещения электронного документа вторично, и материальный носитель уже не может выступать в виде единственной формы, выделяющей документ как отдельный объект общественного использования, оборота и, тем более, как объект права [9].

Определение, предложенное С.И. Семилетовым, актуально по сей день. В законодательном понятии термина, оно не полное, речь идет всего лишь о представлении документа в электронной форме с использованием электронных вычислительных машин, но нет речи о создании документа, посредством каких технических средств он создаётся, не указана содержательно форма электронного документа. Термин файл не закреплён в российском законодательстве, однако данным термином оперируют повсеместно, в том числе в юридической и в судебной практике.

В тоже время стоит отметить тот факт, что информация в виде сведений ограниченного распространения в электронной форме: государственная тайна, служебная тайна и другие виды тайн требует привязку к своему материальному носителю, через обязательную регистрацию, учет и контроль в соответствии с требованиями законодательства в области информационной безопасности. На информацию ограниченного доступа в любом виде законодательно накладывается режим конфиденциальности, требующий надлежащий контроль за обработкой такой информации от создания до уничтожения, поэтому в силу своей специфики, данная информация в электронном виде передаётся на учтённых машинных носителях через специальную фельдъегерскую связь и не подлежит распространению с использованием открытых телекоммуникационных систем и сетей.

Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 7.0.8-2013 "СИБИД. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», введенный в действие 1 марта 2014 г. определяет понятие электронного документа буквально понятию, закрепленному ещё в Федеральном законе от 10.01.2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», ныне не действующим [7]. В стандарте представлено, что электронный документ это документ, информация которого представлена в электронной форме. То есть за данным определением опять закрепилось широкое толкование.

В новом Федеральном законе от 06.04.2011 N 63-ФЗ «Об электронной подписи», который регулирует отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций понятие электронного документа отсутствует, хотя дефиниция его присутствует постоянно. В частности, определены условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью. Здесь явно просматривается пробел в российском законодательстве, - используя повсеместно термин «электронный документ» без которого теряется весь смысл применения электронной подписи, как основного неразрывно связанного атрибута и имеющей юридическую силу в установленных законом случаях, - отсутствует базовый закон «Об электронном документе».

Если взять законодательство других стран, то в большинстве стран СНГ законы, устанавливающие правовые основы применения электронных документов, основных требований к ним, а также правовых условий использования электронной цифровой подписи приняты и действуют уже со второй половины 1990-х гг.

Многие авторы отмечают необходимость принятия базового федерального закона «Об электронном документе».

Исследователями отмечается системная неувязанность многих терминов, отсутствует единый понятийный аппарат во всей системе законодательства.

Так, например, в настоящее время системно не увязаны легальные определения терминов «информация», «документированная информация», «электронное сообщение», «документ», «электронный документ», «печать» [9, 10].

Принятие базовых законов «Об электронном документе», «Об электронном документообороте» в российском законодательстве с учетом мнений ученых и экспертов устранит существенный пробел в информационном праве России, упростит деятельность участников информационного обмена и принесёт экономический эффект из-за постепенного отказа от бумажного документооборота.