Объединенная Европа: вызов со стороны нелегальной миграции

Н а сегодняшний день проблемы иммиграции, в т.ч. нелегальной, приобрели особую актуальность. Процессы глобализации и боевые действия на Ближнем Востоке, обострившие данное явление, вызвали необходимость внедрения новых подходов в отношении миграционной политики.

Для Европейского союза ввиду отсутствия внутренних границ регулирование иммиграционных потоков на гармонизированной основе носит первостепенный характер. Несмотря на все усилия государств, миграция в действительности начинает быть похожей на саморегулирующийся рынок спроса и предложения [Hansen 2002: 583]. Вопреки жесткой иммиграционной политике, которую проводит большинство государств, нынешний миграционный кризис в мире является крупнейшим со времен Второй мировой войны ¹ .

Феномен миграции для Евросоюза отнюдь не является новым. Потоки мигрантов в ЕС никогда не прекращались, не говоря о современной ситуации, когда расстояния между странами существенно сократились. По последним данным в ЕС насчитывается 33,5 млн мигрантов ² .

Феномен же нелегальной иммиграции появился в 70-е годы ХХ в., когда государства ЕС резко ограничили доступ на европейские рынки труда населения третьих стран. Нелегальная иммиграция, с одной стороны, тесно связана с экономическим процветанием ЕС, а с другой – является источником распространения экстремизма, терроризма и наркоторговли.

Для обозначения причин, по которым мигранты, в т.ч. незаконные, покидают места постоянного проживания, существуют общепринятые определения: пуш- и пул-факторы. К пуш-факторам относятся: значительная разница в уровне развития различных государств и регионов мира, неравномерное распределение ресурсов на планете, преследования по политическим и религиозным убеждениям, этнические конфликты, стихийные бедствия и войны. Пул-факторы расцениваются как детерминанты, притягивающие мигрантов в определенную страну. К ним относятся: нехватка в государстве трудовых ресур- сов, экономическая устойчивость, функционирование криминальных формирований, занимающихся транспортировкой нелегальных иммигрантов, и ряд других.

На данный момент в соответствии с различными оценками экспертов в странах объединенной Европы насчитывается от 6 до 10 млн незаконных иммигрантов. Все больше незаконных иммигрантов попадают в страны ЕС восточносредиземноморским и западнобалканским маршрутами. Только за 9 месяцев 2015 г. ими воспользовались 360 и 210 тыс. мигрантов соответственно, что в 7 и 4 раза выше аналогичных показателей предыдущего года ¹ . Основная часть незаконных мигрантов направляется в государства с высоким уровнем жизни (Германию, Великобританию, Швецию) через такие государства, как Греция, Словения, Венгрия. Для первых миграция является стационарной, в то время как для вторых она носит транзитный характер. Так, в Грецию с января по сентябрь 2015 г. по оценке международной организации по миграции прибыло 400 тыс. нелегалов ² , которые затем продолжили свой путь в более развитые страны Европы.

Именно в 2015 г. резко повысилось число случаев незаконного пересечения границ ЕС, увеличившись за первые 9 месяцев по сравнению с предыдущим годом в 2,5 раза (с 276 до 700 тыс.) ³ . При этом добраться до территории ЕС удается не всем мигрантам. По данным Международной организации по миграции с начала года в Средиземном море погибли около 3 000 мигрантов ⁴ . Всего же в XXI в. в Средиземном море погибли 23 тыс. нелегалов ⁵ . В этом же году, по данным МВД Германии – страны, принимающей на себя значительную часть миграционного потока, на ее территорию незаконным путем прибыли 220 тыс. мигрантов, которые в последующем подали запрос на предоставление убежища. При этом правительство страны рассчитывает, что всего в 2015 г. будет подано около 800 тыс. заявлений о предоставлении статуса беженца ⁶ , что в 4 раза выше по сравнению с предыдущим годом ⁷ . Число мигрантов перманентно увеличивается за счет выходцев из Сирии и Афганистана.

Следует отметить, что ЕС имеет сухопутную границу с 21 государством. Около 2/3 внешних границ Европейского союза по тем или иным причинам могут считаться проблемными, т.к. через них пролегают маршруты наркотрафика, доставки различных видов контрабанды и нелегальной миграции.

Значительный наплыв незаконных иммигрантов представляет собой угрозу безопасности ЕС. Он вызывает:

• –    деформацию социальной, демографической, территориальной структур общества;

• –    обострение конкуренции на местных рынках труда и жилья;

• –    столкновение этнических стереотипов и норм поведения;

• –    криминализацию общества;

• –    возникновение очагов социальной напряженности;

• –    рост ксенофобии и экстремизма;

• –    рост заболеваемости социальными болезнями [Господынько 2008].

Говоря о нелегальной иммиграции, необходимо понимать, что это комплексный и многосторонний феномен. Соответственно, политические меры, направленные на борьбу с ним, должны охватывать широкий спектр политических сфер, включая политику в области безопасности, внешнюю, иммиграционную и социальную политику. При этом необходимо разделить феномен незаконной иммиграции и соответствующие ему политические меры на два отдельных измерения: внешнее, основывающееся на въезде незаконных иммигрантов в государства ЕС, и внутреннее, которое основано на продолжительном проживании незаконных иммигрантов в этих странах.

К политическим мерам внешнего измерения относится стремление предотвратить въезд: управление границами, визовая политика, международное взаимодействие. Меры внутреннего измерения в основном сосредоточены на обеспечении защиты и прав незаконных иммигрантов, борьбе с незаконным трудоустройством и иными видами эксплуатации, а также их репатриации.

Среди мер внешнего измерения можно выделить, во-первых, усиление контроля внешних границ, что является одним из самых действенных способов противостояния феномену незаконной иммиграции. Страны ЕС используют на своих границах различные меры – от традиционных (проволочные заграждения, электрическая изгородь, специально обученные мобильные пограничные службы) до более усовершенствованных (использование современных систем электронного наблюдения и биометрических данных).

В рамках совершенствования контроля над границами было создано агентство «Фронтекс». Однако следует отметить недостаточное для нормального функционирования агентства финансирование и ограниченность его полномочий, которые сводятся к содействию в применении существующих методов защиты границ. Основная же функция по обеспечению управления границами возложена на соответствующие органы государств – членов ЕС. В рамках борьбы с незаконной иммиграцией в 2013 г. также была создана Европейская система пограничного наблюдения ЕВРОСУР. Одним из ключевых элементов данной системы является разделение границ на секции и классификация их по степени риска, связанного с незаконной иммиграцией, контрабандой товаров и иными видами транснациональной преступности.

Во-вторых, одним из основных инструментов внешнего измерения в борьбе с незаконной иммиграцией является общая визовая политика, которая претерпела значительные изменения. Так, был создан общий список «чувствительных» государств, где существуют высокие риски незаконной миграции, для того чтобы в них были осуществлены особые визовые требования. Между тем необходимо понимать, что контроль внешних границ, в частности путем сдерживания волн незаконных иммигрантов, является примером борьбы с последствиями, а не с первопричинами проблемы.

В-третьих, к мерам внешнего измерения относится взаимодействие со странами – источниками незаконной иммиграции, воспринимаемое в ЕС в качестве одного из основных методов повышения эффективности борьбы с данным вызовом.

Еще одним важным фактором в борьбе с нелегальной иммиграцией является обнаружение и задержание преступных групп, вовлеченных в транспортировку нелегальных иммигрантов. Следует отметить, что значительная часть нелегалов пересекает границы именно с их помощью.

В целях борьбы с нелегальной иммиграцией в начале 2012 г. была создана

Европейская сеть по анализу рисков, которая служит платформой для обмена информацией между государствами-членами.

Годом позже правительство Италии, не дождавшись поддержки ЕС, начало финансирование операции «Маре Нострум», в результате которой были спасены 150 тыс. мигрантов ¹ . Ежемесячно из бюджета страны на ее поддержание уходило 9 млн евро, в общей сложности сумма превысила 114 млн евро ² . Однако из-за проблем с финансированием операция была свернута.

В 2014 г. была начата новая операция под названием «Тритон», на проведение которой отводилось около 3 млн евро ежемесячно и основной задачей которой стало не спасение мигрантов, а обеспечение пограничного контроля. Данная операция стала объектом критики со стороны ООН и ПАСЕ, призывающих к формированию комплексного подхода в решении вопросов иммиграции с более высоким финансированием, включающего спасение мигрантов и борьбу с перевозчиками. В результате в октябре 2015 г. была запущена операция «София», целью которой стало разрушение бизнес-модели незаконной перевозки, сетей торговцев людьми в Средиземноморье и предотвращение последующей гибели людей на море ³ . Также финансирование операции «Тритон» было увеличено до 120 млн евро в год.

Между тем ЕС, начиная с 2007 г., уже потратил 2 млрд евро на патрулирование внешних границ, установку на них систем наблюдения и возведение стен ⁴ . К тому же 11 мдрд евро было выделено на высылку незаконных иммигрантов.

К мерам внутреннего измерения, которые были приняты в целях борьбы с незаконной иммиграцией, относится, во-первых, расширение прав и предоставление ряда преимуществ незаконным иммигрантам, не обеспечивающих при этом их легальным статусом. Эти меры в основном заключаются в создании финансируемых государствами приютов и медобеспечении, а также в некоторых формах образования.

Во-вторых, это противодействие недокументированному труду. Следует отметить, что существование неформального рынка труда является важным пул-фактором для незаконной иммиграции. Государства-члены согласовали план действий для решения данной проблемы. В дополнение к превентивным мерам, требующим от работодателей проверки миграционного статуса граждан третьих стран перед принятием их на работу, и применению санкций за нарушение ими законодательства, был принят ряд директив.

В-третьих, к мерам внутреннего измерения, принятым в целях борьбы с незаконной иммиграцией, относится репатриация мигрантов. Существует база данных по их возвращению на родину, учитывающая решения государств-членов о высылке и число граждан третьих стран, реально отправленных на свою родину. Между тем число решений о высылке традиционно выше, чем число реально депортированных граждан. В период с января по сентябрь 2015 г. было вынесено 397 тыс. решений о высылке. Число же реально депортированных граждан третьих стран за тот же год составило 156 тыс.

Сложно оценить итоговую эффективность затрат, связанных с мерами по воз- вращению мигрантов, в сравнении с другими практическими мерами, принимаемыми с целью сокращения незаконной иммиграции. Однако, несмотря на дороговизну принудительных возвращений (за последние 15 лет государствами ЕС, Швейцарии, Норвегии и Исландии было потрачено на эти цели 11,3 млрд евро, а средний расход на депортацию незаконного мигранта составляет 4 тыс. евро, половину которого составляют транспортные расходы1), государства-члены подчеркивают важность существования специальных рейсов, доставляющих нелегалов на их родину. Это гарантирует эффективное возвращение и является эффектом сдерживания для потенциальных незаконных иммигран -тов.

На современном этапе государства ЕС продолжают ужесточение иммиграционной политики как на национальном, так и на наднациональном уровне (в частности, было ужесточено законодательство). Одной из причин подобных действий стало желание предотвратить расходы на социальные нужды нелегалов, которые не платят налоги, и на социальные выплаты [Boswell, Straubhaar 2004: 4-7]. Во Франции, к примеру, в соответствии с Трудовым кодексом штрафы за трудоустройство нелегальных иммигрантов составляют 15 тыс. евро и 5 лет тюремного заключения, а в случае если преступление совершено организованной группой, наказание увеличивается до 100 тыс. евро и 10 лет ² . Соответствующие показатели в Германии составляют 50 тыс. евро.

Хотя страны Южной Европы несколько отстают в данном вопросе, санкции по отношению к работодателям на сегодняшний день – мера, часто применяемая во всех национальных политиках в области незаконной иммиграции ³ . Так, в Италии санкции по отношению к работодателям, использующим труд незаконных мигрантов, состоят в лишении свободы на срок от 6 месяцев до 3 лет и штрафе размером в 5 тыс. евро. В Республике Мальта штраф достигает 1,5 тыс. евро.

Итак, можно выделить следующие основные направления борьбы с незаконной иммиграцией в Европе на современном этапе:

– ужесточение законодательства, регламентирующего въезд и нахождение иммигрантов;

– ужесточение контроля за едиными границами;

• –    формирование единой консульской и пограничной служб;

• –    разработка общего свода законов о порядке пересечения внешних границ и подготовка практического руководства для пограничных служб;

• –    формирование единой базы въездных виз.

Политика ЕС в области нелегальной иммиграции может быть охарактеризована преимущественно как концентрирующаяся на внешнем ее измерении. Основные инструменты, принятые ЕС, – это меры принудительного характера. Однако имеющиеся рычаги управления миграцией не могут регулировать проблему нехватки трудовой силы в государствах ЕС. Между тем допуск граждан третьих стран в целях трудоустройства на территорию ЕС регламентируется внутренним законодательством государств-членов4. В большинстве государств рынки труда в состоянии задействовать существенное число нелегальных трудовых мигрантов. По этой причине вероятность трудоустройства и согласие работодателей использовать труд нелегальных мигрантов являются главными факторами, содействующими усилению нелегальной миграции. Таким образом, в большей степени это рынок труда контролирует иммиграцию в Европу, нежели ограничительные меры, вводимые правительством.