Объекты охраны административно-деликтных законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного значения

Вопросы местного значения довольно обширны. Однако их административноправовая охрана по большей части осуществляется на федеральном уровне. Предметом региональных административноделиктных законов могут выступать институты местного самоуправления, установленный порядок муниципального управления и благоустройство городов и других населенных пунктов.

• 1.    К институтам местного самоуправления, охраняемым законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, относятся статус представительного органа местного самоуправления, его депутатов, выборных и иных должностных лиц органов местного самоуправления, а также символика муниципальных образований.

• 2.    Установленный порядок муниципального управления охватывает широкий круг общественных отношений, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью органов местного самоуправления. По существу, к установленному порядку муниципального управления относятся те общественные отношения, которые однозначно не вошли в предмет земельного, бюджетного, экологического и иного отраслевого правового регулирования, имеющего более или менее сложившиеся пределы. Вопросы муниципального управления являются вопросами местного значения и включают, в частности, территориальную организацию торговли, исполнение муниципальных правовых актов и муниципальный контроль. Например, рассматривая правомерность ч. 2 ст. 5.7 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 26 декабря 2002 г. № 36-ЗРТ, Верховный Суд РФ [1] указал, что торговлю в не установленных для этих целей местах нельзя считать нарушением санитарно-эпидемиологического законодательства. В соответствии с пп. 10 п. 1 ст. 14, пп. 18 п. 1 ст. 15, пп. 15 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания отнесено к предметам ведения местного самоуправления. Вопросы установления места осуществления торговли теми или иными видами товаров находятся в ведении органов местного самоуправления, то есть не относятся к ведению Российской Федерации. Следовательно, субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за торговлю в не установленных для этих целей местах.

• 3.    Наибольшее количество составов административных правонарушений в региональных законах посвящено вопросам благоустройства городов и других населённых пунктов. Такого рода составы административных правонарушений установлены практически в любом субъекте Российской Федерации. В понятие «благоустройство» вкладывается многообразное содержание, во многом зависящее от сферы применения данного понятия. Так, Примерный перечень работ, производимых при капитальном ремонте жилищного фонда [4], относит к благоустройству дворовых территорий замощение, асфальтирование, озеленение, устройство ограждений, дровяных сараев, оборудование детских и хозяйственно-бытовых площадок. В соответствии с п. 18 Правил ведения Единого государственного реестра объектов капитального строительства [5] для объектов жилищного фонда сведения о благоустройстве включают наличие и тип отопления, наличие электроснабжения, газоснабжения, водопровода, горячего водоснабжения, канализации, лифтов, мусоропроводов и ванн. Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации [6], по целевой статье расходов 6000000 «Благоустройство» отражаются расходы бюджетов городских округов и поселений на мероприятия по благоустройству городов и населённых пунктов, в том числе на уличное освещение, озеленение, организацию и содержание мест захоронения, строительство, реконструкцию и содержание автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений на них в границах городских округов и поселений, включая проектно-изыскательские работы и другие мероприятия в области благоустройства.

Например, в соответствии со ст. 15.4 Закона Красноярского края от 26 апреля 2004 г. № 10-1900 «Об административных правонарушениях» неявка должностного лица местного самоуправления без уважительных причин на заседание представительного органа местного самоуправления по его письменному вызову для решения вопросов местного значения.

В ч. 2 ст. 41 Закона Ивановской области от 3 апреля 1998 г. № 20-ОЗ «О статусе выборных лиц местного самоуправления в Ивановской области» содержится бланкетная норма об административной ответственности за нарушение положений названного Закона должностными и другими лицами органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, уч- реждений и организаций. Статьей 21 Закона Удмуртской Республики от 16 ноября 2001 г. № 49-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений» предусмотрена административная ответственность за невыполнение требований депутата представительного органа местного самоуправления, непредставление информации, а ст. 33 Закона Калининградской области от 9 июля 2003 г. № 293 «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях» – за нарушение должностными лицами предприятий, учреждений, организаций установленных законодательством Калининградской области гарантий трудовых прав депутата областной Думы, прав депутата областной Думы из числа военнослужащих и других категорий граждан, служба которых регулируется уставами и положениями, прав указанных лиц после окончания их депутатских полномочий. Статьёй 58 Закона Алтайского края от 10 июля 2002 г. № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» установлена административная ответственность за надругательство над символикой муниципальных образований, а ст. 2.3 Закона Кировской области от 26 июля 2002 г. № 88-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» – за осквернение и противоправное использование символики муниципального образования. Правомерность установления региональным законом об административных правонарушениях административной ответственности в сфере институтов местного самоуправления не вызывает сомне- ний. Соответствующие составы административных правонарушений широко распространены, введены почти во всех регионах страны и не признавались противоречащими федеральному законодательству.

Широко распространены в регионах составы административных правонарушений, охраняющих в целом муниципальные правовые предписания, хотя подобного рода диспозиции являются неопределёнными и не дают возможности оценить степень социальной опасности противоправного деяния и установить за его совершение адекватную меру административной ответственности. Например, ст. 29 Закона Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 г. № 163-III-З «Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия» установлена административная ответственность за уклонение от исполнения или неисполнение муниципальных правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, принятых ими в пределах полномочий, препятствующее решению вопросов местного значения. Вопросы муниципального контроля находятся в ведении органов местного самоуправления, и за нарушения в данной сфере может быть установлена административная ответственность на региональном уровне. Например, ст. 2.13 Закона Пермской области от 14 марта 2003 г. № 672-132 «Об административных правонарушениях» была установлена административная ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа государственной власти Пермской области, органа местного самоуправления органа государственного финансового контроля, осуществляющего контрольные функции, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей, а ч. 2 ст. 2.14 – за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа местного самоуправления органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства.

Прокурор Пермской области, оспаривая данные нормы, указал, что ответственность за правонарушения, посягающие на осуществление управленческих функций органами местного самоуправления, уже установлена ст. 19.4 и 19.5 КоАП РФ, а потому, установив ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, Законодательное собрание Пермской области допустило вмешательство в компетенцию Российской Федерации. С доводами прокурора Пермский областной суд и Верховный Суд

РФ [3] не согласились, поскольку вопросы административной ответственности за правонарушения, посягающие на осуществление управленческих функций органами местного самоуправления, КоАП РФ не урегулированы, а диспозиции ст. 19.4 и 19.5 КоАП РФ не охватывают сферу деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальный контроль.

В законах субъектов Российской Федерации понятие благоустройства также рас- крывается неоднозначно. Закон Санкт-Петербурга от 29 мая 2003 г. № 239-29 «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге» [7] устанавливает, что благоустройство - это состояние среды жизнедеятельности населения на территории Санкт-Петербурга (городской среды), оцениваемое с точки зрения её потребительских качеств, а также деятельность по поддержанию и улучшению потребительских качеств городской среды. В соответствии с Законом Томской области от 15 августа 2002 г. № 61-ОЗ «Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов Томской области» [8] благоустройство территорий городов и других населенных пунктов Томской области - это деятельность по строительству, реконструкции, ремонту, реставрации, оборудованию, переоборудованию, модернизации объектов благоустройства, содержанию их в чистоте и порядке.

Закон Нижегородской области от 2 августа 2007 г. № 88-З «О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области» [9] устанавливает, что благоустройство - это комплекс работ (мероприятий), направленных на создание благоприятных условий жизни населения на территории Нижегородской области, выполняемых в соответствии с утвержденными нормативами и стандартами.

В 1928 г. Л.А. Велихов предложил понимать под городским благоустройством в широком смысле удовлетворение социальных нужд, а именно: материальных (оздоровление городов, здравоохранение, продовольствие, социальное обеспечение и безопасность) и духовных (народное образование, развлечения, муниципальная эстетика и общественная нравственность) [10]. К настоящему времени сфера благоустройства сузилась за счёт выделения из неё специализированных видов и отраслей городского хозяйства: образования, здравоохранения, транспорта, связи и т.д. [11].

И.А. Николаевская включила в состав своего учебного пособия «Благоустройство территорий» разделы, посвящённые градостроительству, планировке городских территорий, зеленым насаждениям города и охране окружающей среды [12]. Из-за содержательной неопределённости понятия «благоустройства» разграничение правонарушений в сфере благоустройства, с одной стороны, и нарушений экологического, санитарно-эпидемиологического законодательства, законодательства об отходах производства и потребления, правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, с другой стороны, представляется довольно сложным.

Верховный Суд РФ при решении такого рода коллизионных вопросов обращается не к анализу объекта административного правонарушения как такового, не рассматривает содержание сферы благоустройства, а ограничивается анализом объективной стороны административного правонарушения и на этой основе делает вывод об охраняемом объекте. Так, ст. 32 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 г. № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» была установлена административная ответственность за сброс и сжигание мусора в неустановленных местах. Верховный Суд РФ [13] посчитал, что объективная сторона данного правонарушения выражается в несоблюдении и невыполнении требований законодательства в той области, в которой административная ответственность установлена КоАП РФ. Суд указал, что, согласно п. 3 Положения о государственном санитарноэпидемиологическом нормировании [14], устанавливаются единые санитарноэпидемиологические требования к содержанию городских и сельских поселений, промышленных площадок, соблюдение которых является обязательным как для физических, так и для юридических лиц на всей территории Российской Федерации. Согласно ст. 55 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» [15], за нарушение санитарноэпидемиологического законодательства устанавливается административная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. За нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в наруше- нии действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий ст. 6.3 КоАП РФ уже установлена административная ответственность. Аналогичную мотивировку имеют и другие судебные акты Верховного Суда РФ [16]. Исключение экологических, санитарно-эпидемиологических и жилищно-эксплуатационных отношений из сферы благоустройства как объекта административно-правовой охраны оставляет в его составе отношения по содержанию и использованию территорий и объектов населенных пунктов в целях обеспечения населения коммунальными удобствами, то есть предназначенными для использования (в том числе коллективного) в интересах неопределенного круга лиц. Так, Верховный Суд РФ [17] посчитал, что ст. 5.9, 5.11 и 5.12 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 26 декабря 2002 г. № 36-ЗРТ, которыми устанавливается ответственность за нарушение правил содержания телефонных, тепловых, водопроводных, газовых, канализационных, ливнеприемников и пешеходных ограждений, за отсутствие уличного, внутриквартального освещения или содержание его в неисправном состоянии, а также за размещение вывесок, объявлений, листовок и иной наружной информации в не установленных для этих целей местах, не противоречат федеральному законодательству.

Содержание территорий в городах и других населённых пунктах не относится к градостроительным отношениям, а составляет предмет благоустройства.

Вопрос же, связанный с благоустройством территорий городов и других населенных пунктов и их содержанием, не находится в исключительном ведении Российской Федерации и по своему характеру не относится к вопросам, имеющим исключительно федеральное значение.

Верховный Суд РФ отметил также, что установление ст. 5.12 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 26 декабря 2002 г. № 36-ЗРТ административной ответственности за содержание мест размещения наружной рекламы в ненадлежащем состоянии также не противоречит нормам КоАП РФ. В данном случае установлена ответственность за нарушение, связанное с содержанием мест размещения наружной рекламы в ненадлежащем состоянии, то есть за нарушение правил благоустройства городов и других населённых пунктов при размещении рекламы (что по своему характеру относится к вопросам местного значения), но не за содержание самой рекламы. В связи с этим рассматриваемый состав не охватывается ст. 14.3 «Нарушение законодательства о рекламе» КоАП РФ, а охраняемые им общественные отношения Федеральным законом от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» [18] не регулируются.

По вопросу о соответствии федеральному закону ст. 2.6 Закона Псковской области от 4 мая 2003 г. № 268-оз «Об административных правонарушениях на территории Псковской области», которым была установлена административная ответственность за проезд по газонам, детским площадкам, остановка и стоянка на них транспортных средств, Верховный Суд РФ указал, что Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» не относит газоны и детские площадки к землям либо поверхностям искусственного сооружения, обустроенным или приспособленным и используемым для движения транспортных средств [19]. Таким образом, вопросы обеспечения безопасности движения по газонам и детским площадкам, а также остановки на них не отнесены к ведению Российской Федерации. Подобная логика прослеживается и в определении Верховного Суда РФ [20], которым была признана правомерной ст. 2.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. № 34-З, установившая административную ответственность за стоянку транспортных средств на детских или спортивных площадках, газонах, участках с зелеными насаждениями, хранение разукомплектованных транспортных средств вне специально отведённых для стоянки мест.

Ввиду отсутствия федеральной дефинитивной нормы, закрепляющей понятие благоустройства, отношения в сфере благоустройства обязательно характеризуются общей целью обеспечения удобства населе- ния. Несоответствие состава правонарушения в сфере благоустройства данной цели влечёт признание недействующей соответствующей статьи закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях. Например, была признана недействующей ч. 2 ст. 3.8 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. № 34-З, которой установлена административная ответственность за мойку автотранспорта вне специально отведённых для этого мест. Верховный Суд РФ указал, что в такой редакции оспоренная статья регионального закона затрагивает права граждан на всей территории области и ограничивает их права, в частности в тех населённых пунктах, где отсутствуют специально отведённые места для мойки автотранспорта. Таким образом, по логике судебных инстанций, сама статья административно-деликтного закона, вопреки заявленному в ней объекту правонарушения, противоречит интересам населения и расходится с достигнутым в населённых пунктах региона уровнем благоустройства. Исходя из изложенного под благоустройством как объектом охраны (объектом правонарушения) в законодательстве об административных правонарушениях предлагается понимать общественные отношения по содержанию и использованию территорий и объектов населённых пунктов в целях обеспечения населения коммунальными удобствами, предназначенными для использования (в том числе коллективного) в интересах неопределённого круга лиц, за исключением экологических, санитарно-эпидемиологических и жилищно-эксплуатационных отношений.