Обеспечат ли положения проекта Федерального закона "Об основах государственного регулирования цен (тарифов)" достижение поставленных авторами целей?

Разработанный Федеральной антимонопольной службой (далее – ФАС России) проект закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» (далее – Законопроект), вынесенный на общественное обсуждение весной 2018 года, вызвал оживленную полемику. Попробуем sine ira et studio 1 разобраться, помогут ли предлагаемые в Законопроекте решения достичь целей, поставленных его разработчиками.

Необходимость закона

По мнению инициаторов закона, его необходимость продиктована тем, что принятые в разные годы действующие законы содержат различные цели, принципы, подходы и методы государственного регулирования цен (тарифов), что делает практически невозможным качественное правовое регулирование и охват всего содержания отношений, возникающих в сфере государственного регулирования цен

(тарифов) 2. Отмечается фрагментарность и недостаточность совокупности правовых норм в государственном регулировании цен. В связи с этим одной из главных целей законопроекта названо установление единых принципов, подходов и методов государственного регулирования цен (тарифов).

Федеральный закон «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)», по мнению авторов Законопроекта, «после его вступления в силу, займет в системе законодательства Российской Федерации положение системообразующего закона , регулирующего отношения в сфере государственного регулирования цен (тарифов), на основании норм которого будет осуществляться дальнейшее развитие системы государственного регулирования указанных отношений» ³. Действительно, в Российской Федерации нет единого закона, устанавливающего основы государственного экономического регулирования в разных сферах, существуют несколько

* о ценки и суждения авторов настоящей статьи могут не соответствовать позиции организаций, в которых они работают.

«отраслевых» законов 4, принятых в разное время для решения отдельных задач регулирования.

Однако справедливо ли утверждать, что существующее многообразие законов делает «практически невозможным качественное правовое регулирование…»?

Во-первых, действующие требования к формированию российского законодательства обязаны обеспечивать и в достаточной степени обеспечивают непротиворечивость действующих законов. Примеры масштабных внутренних противоречий внутри существующего нормативного правового поля государственного регулирования, которые могли бы подтвердить невозможность качественного правового регулирования, не приведены, поэтому негативная оценка состояния регулирования с точки зрения его согласованности и непротиворечивости ничем не подтверждается.

Во-вторых, разнообразие целей, принципов, подходов и методов государственного регулирования цен (тарифов) неизбежно и неустранимо, поскольку является следствием производственных и экономических особенностей, присущих регулируемым сферам деятельности, а также следствием различия целей и задач, которые в общественных интересах ставятся регулирующим органом (далее – регулятор) перед регулируемыми организациями. Для стимулирования регулируемой организации к достижению этих регулятивных целей используется большое разнообразие инструментов регулирования – методов анализа сферы регулирования и самих методов регулирования. Таким образом, разнообразие применяемых подходов и методов регулирования является, скорее, не проблемой, а атрибутом эффективного гибкого регулирования.

В-третьих, выводы о чрезмерно избыточном и даже деструктивном разнообразии, при котором проявляются недопустимое различие целей, принципов, подходов и методов регулирования, а также недостаточность и фрагментарность правовых норм в государственном регулировании, можно сделать, только если в обществе уже выработаны и нормативно закреплены (или являются общепризнанными и устоявшимися нормами профессиональной деятельности регуляторов) общепринятые принципы государственного регулирования 5, относящиеся к любой сфере регулирования.

Таким образом, новый «системообразующий» закон должен закрепить общие принципы регулирования цен (тарифов) в Российской Федерации в качестве нормативной основы для применения во всех регулируемых сферах и определить необходимость корректировки отдельных «отраслевых» законов с тем, чтобы содержащиеся в них правовые и экономические механизмы государственного регулирования были приведены в соответствие с этими принципами.

Конечно, такие общие принципы регулирования должны быть основаны на здравых экономических и правовых концепциях и иметь достаточно универсальный характер, не создавая препятствия для проявления регулирующими органами необходимой гибкости в выборе разнообразных методов и механизмов регулирования в их практической деятельности.

Основания регулирования

В статье 4 Законопроекта определяются сферы деятельности, в которых осуществляется государственное регулирование цен (тарифов). В пункте 1 статьи 4 перечисляются конкретные сферы деятельности, которые подлежат государственному регулированию цен (транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, услуги в портах и аэропортах, всего 17 сфер). В пункте 3 этой статьи указывается, что государственное регулирование цен (тарифов) в иных сферах деятельности осуществляется на основании федеральных законов. Законопроект не определяет отличия режима регулирования перечисленных в пункте 1 сфер регулирования от других, указанных в третьем пункте, и не устанавливает, в какой степени на эти другие сферы распространяются положения будущего закона об основах государственного регулирования. Но и сам перечень семнадцати сфер неоднороден и не сведен в Законопроекте к единому (или комплексному) признаку, определяющему основу и необходимость государственного регулирования этих сфер.

Второй законопроект, также разработанный ФАС России 6, выделяет среди регулируемых сфер деятельности те, которые относятся к естественным монополиям, и те, которые к ним не относятся, но подлежат государственному регулированию с некоторыми отличиями от первых.

Прежде всего отметим, что оба законопроекта (статья 6 Законопроекта и статья 4 второго законопроекта) устанавливают государственное регулирование по конкретным перечням сфер деятельности, при этом первый законопроект предусматривает возможность введения регулирования цен в других сферах деятельности иными законами, не раскрывая основания введения. Первым законопроектом право введения регулирования в отношении регулируемых субъектов также предоставлено федеральному и региональным органам исполнительной власти 7, а вторым законопроектом право введения регулирования регулирую- щим органом предоставлено в случаях, когда на основании анализа соответствующего внутреннего рынка установлено, что этот рынок находится в состоянии естественной монополии. В первом законопроекте введение (и прекращение) регулирования не имеет ясных оснований и, как будет показано далее, тормозится другими его статьями. Во втором законопроекте в отношении естественных монополий вводится состояние рынка как основание регулирования части субъектов.

Анализ состояния рынка было бы целесообразно сделать необходимым условием для выявления оснований для введения или прекращения регулирования в обоих упомянутых законопроектах. Такой анализ широко применяется в этих целях в зарубежной практике регулирования. Однако оба законопроекта исходят из того, что регулирование может вводиться или прекращаться в отношении сфер деятельности или хозяйствующих субъектов. Между тем, как правило, регулируемые субъекты осуществляют деятельность не на одном регулируемом рынке. Например, электросетевые компании заняты передачей и распределением электроэнергии и технологическим присоединением потребителей к сети. Рынок железнодорожных услуг для отдельного субъекта может быть сегментирован по видам грузов и типам перевозок. Анализ состояния рынка на любом из этих рынков или его сегментов может показать признаки введения или прекращения на них регулирования, но Законопроектом не предусмотрена возможность введения или прекращения регулирования в отношении отдельного товарного рынка. Эта непоследовательность Законопроекта усугубляется статьей 5, которая устанавливает перечень цен, подлежащих регулированию в регулируемых сферах деятельности. Этот перечень очень подробен. Поскольку структура цен отражает дизайн регулируемых рынков, прекращение регулирования на одном из рынков влечет необходимость изменения набора регулируемых цен в отношении одного или многих субъектов регулирования. Однако если прекращение регулирования предусмотрено только в отношении субъектов регулирования и непосредственно органами регулирования, то изменить набор регулируемых цен можно только законом.

Таким образом, Законопроект не устанавливает какой-либо единый подход или принцип, по которому вводится или прекращается государственное регулирование цен. То есть Законопроект не формулирует основания и общие условия введения и применения регулирования цен, а просто фиксирует текущее положение в государственном регулировании цен и предоставляет неограниченную возможность введения регулирования цен другими законами и по другим разнообразным основаниям. В отсутствие единого (комплексного) признака необходимости и обоснованности государственного регулирования цен сохраняется различие целей и принципов введения и прекращения регулирования, а значит, сохраняются неограниченные и разнообразные возможности его введения в новых сферах деятельности и на разных рынках. Значительно усложняется достижение одной из главных целей Законопроекта – создание условий для развития конкуренции. Теряются основания и прозрачность введения и прекращения государственного регулирования цен.

Причиной этого, на наш взгляд, в частности, является неудачная попытка авторов Законопроекта применить унифицированный подход к решению задач государственного регулирования на принципиально разных рынках – конкурентном (или временно монопольном, но способном к функционированию) и естественно-монопольном.

ФАС России накоплен большой опыт антимонопольного регулирования на конкурентных рынках, направленного на борьбу с неконкурентным поведением (злоупотребление доминирующим положением, заключение соглашений, ограничивающих конкуренцию, и т. д.).

Законопроект распространяет опыт антимонопольного регулирования на виды экономической деятельности и рынки, в которых наблюдается особое состояние монопольного рынка – естественная монополия. При этом бо ́ льшая часть видов деятельности (а по стоимости товаров и услуг – подавляющая), указанных в пункте 1 статьи 4, относится именно к производству товаров (услуг) в условиях естественной монополии. Состояние естественной монополии имеет существенные отличия от традиционной монополии, обусловленные целым рядом отраслевых технико-экономических факторов, определяющих в конечном итоге особый характер рыночных отношений таких компаний с потребителями. Среди этих факторов, в частности, можно отметить следующие:

• •    экономия на масштабах производства, реализуемая при ограничении конкуренции;

• •    неэластичность спроса на товары (услуги) компании;

• •    физические ограничения среды, объективно лимитирующие число производственных компаний на одной территории (например ограничения на прокладку конкурирующих распределительных электрических или газовых сетей на городской территории);

• •    высокий барьер первоначальных инвестиций для входа в бизнес.

Попытки развития конкуренции в этих условиях, искусственное разделение естественной монополии приводят лишь к увеличению затрат потребителей 8.

⁸ Исследования по теории и практике регулирования естественных монополий многочисленны и разнообраз-

Поскольку производство в условиях естественной монополии более эффективно в отсутствие конкуренции, цели государственного контроля меняются. Конкуренция становится расточительной с общественной точки зрения, приводя к борьбе на истощение, неокупаемым инвестициям и заведомому проигрышу большинства конкурентов. По этой причине в стационарных состояниях естественной монополии государственное регулирование должно исходить из принципов, значительно отличающихся от принципов антимонопольного регулирования, и применять соответствующие инструменты регулирования.

В антимонопольном регулировании центральная задача регулятора в отношении субъекта, занимающего доминирующее положение, – не допускать и пресекать его действия, если эти действия связаны со злоупотреблением доминирующим положением (глава 2 Федерального закона «О защите конкуренции»).

При осуществлении регулирования естественных монополий центральная задача регулятора в отношении регулируемого субъекта состоит в том, чтобы в рамках «сделки» регулятора с монополистом по уровню регулируемых цен в течение оговоренного периода защищать монополиста от появления конкурентов, способных снизить уровень регулируемых цен (тарифов). В обмен на защиту от конкуренции субъект регулирования принимает обязательства по уровню цен на свой товар (услуги, работы), обеспечению стандартов обслуживания, объему удовлетворяемого спроса.

В обмен на защиту от конкуренции производитель принимает обязательства по обеспечению стандартов обслуживания и объему удовлетворяемого спроса. В обмен на предоставление этой защиты го- сударственное регулирование получает значительно больший объем информации о деятельности такого производителя и право на регулирование цен и инвестиций, вводит особый порядок выхода из бизнеса и т. д. Государственное регулирование цен на услуги субъектов естественной монополии поддерживает стабильность рынков, а регулирование инвестиций снижает риски ошибок долгосрочного планирования. Так достигаются удовлетворение спроса, повышение эффективности производства, в том числе инвестиционного процесса, и снижение затрат в естественных монополиях.

Законопроект указывает цели прекращения регулирования (формирование конкурентной среды на товарном рынке, повышение эффективности и создания благоприятного инвестиционного климата), которые достигаются именно регулированием в условиях естественной монополии. Однако достаточные основания, по которым определяется, что невозможно или экономически нецелесообразно создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг, не установлены. Наличие технологических особенностей производства и отсутствие взаимозаменяемых услуг сами по себе не могут доказать экономическую целесообразность монополии. В Федеральном законе «О естественных монополиях» важным экономическим основанием признания естественной монополии, исключенным из второго законопроекта, является экономия масштаба.

Это не означает, что состояние естественной монополии является постоянным. Фундаментальные изменения в технологии могут изменить состояние рынка вплоть до выхода из состояния естественной монополии. Самый известный пример последнего ны. Укажем только самые общие:

Sanford V. Berg, John Tschirhart. Natural Monopoly Regulation Principles and Practice. Cambridge University Press 1989;

Charles F. Fillips Jr. Regulation of Public Utilities. Theory and Practice 1993. Public Utilities Reports, Inc. Arlington; Paul Joskow. Regulation of Natural Monopolies // MIT Economics 2006. URL: Белоусова Н. И. Практика проведения реформ и теоретические модели государственного регулирования естественных монополий. М. : Либроком, 2008.

времени – телефонная связь, почти прекратившая состояние естественной монополии с развитием сотовой связи и других форм коммуникации. Когда рынок способен эффективно заменить монополию, для обеспечения перехода монополии (в том числе естественной) в конкурентное состояние нужны инструменты антимонопольного регулирования. Однако между фундаментальными изменениями технологии, происходящими в результате научно-технического прогресса, проходят десятки лет, а иногда столетия.

Правильное распознание состояния естественной монополии, как точный диагноз, ведет к выбору соответствующего арсенала средств и эффективному взаимодействию регулятора и монополиста. В отношении других состояний рынка и других видов деятельности также существуют обоснования необходимости регулирования и соответствующие инструменты. Не устанавливая правовых и экономических критериев, Законопроект затрудняет понимание бизнесом и гражданами рамочных основ государственного регулирования и грозит снижением общественного благосостояния, так как цели достижения общественного благосостояния будут искажены как систематически (интересами органа государственного регулирования), так и случайно (его возможными ошибками), расплачиваться за которые будет все общество.

Формы регулирования

Статьей 11 Законопроекта установлен достаточно ограниченный перечень форм государственного регулирования цен: фиксированные цены, предельные цены, регуляторный контракт. В зарубежной и российской практике государственного регулирования используются более разнообразные формы регулирования цен (тарифов). Например, постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен

(тарифов)» предусматривало следующие методы регулирования цен (тарифов):

• •    фиксированная цена;

• •    предельная цена;

• •    надбавки к ценам;

• •    предельные коэффициенты изменения цены;

• •    предельный уровень рентабельности;

• •    декларирование повышения цен.

В зарубежной практике государственного регулирования, например, электросетевой деятельности могут применяться:

• •    прейскурант установленных цен;

• •    предел цен на отдельные услуги;

• •    предел выручки на определенный набор услуг;

• •    регулирование «тарифной корзины», то есть среднего уровня или темпа роста;

• •    регулирование доходности и т. д.

В то же время Законопроектом допускается установление цен регулируемой организацией в пределах установленного предельного уровня цен и даже превышение уполномоченным органом исполнительной власти субъекта в области государственного регулирования цен предельного уровня максимальных и (или) минимальных тарифов, определяемых федеральным органом исполнительной власти. Однако в Законопроекте не указываются общие основания и обстоятельства, при которых может произойти превышение уровня цен над уровнем, установленным федеральным органом, и отсутствуют правила, определяющие, в каких случаях и по каким основаниям федеральный орган согласует или не согласует превышение цен. Между тем в действующих отраслевых законах, устанавливающих отраслевые правила регулирования цен, указаны основания и порядок принятия корректирующих решений. Иначе говоря, Законопроект допускает некоторые отклонения, но не классифицирует их и не указывает основания и порядок принятия корректирующих решений.

По умолчанию в Законопроекте используется подход к регулированию «ex-ante»

(анализ и оценка обоснованности предстоящих затрат на регулируемую деятельность и установление цен), а подход «ex-post» (проверка обоснованности затрат и применяемых регулируемой организацией цен после завершения периода регулирования) не упоминается и не используется. Тогда как регулирование «ex-post» может быть более эффективным, но менее затратным и в большей степени быть применимым к регулированию компаний на рынках, находящихся в фазе перехода из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка, чем формы регулирования, указанные в Законопроекте.

Хотя название Законопроекта явным образом отсылает к регулированию цен, этот нормативный правовой акт неизбежно не может ограничиться только регулированием цен, он охватывает более широкие рамки экономического регулирования. Выход за рамки только регулирования цен неизбежен, поскольку регулирование цен (тарифов) тесно связано с регулированием соответствующих рынков, а это влияет на многие другие экономические процессы, относящиеся к регулируемой деятельности. В орбиту регулирования попадают вопросы регулирования доступа к товарам (услугам), входа на рынок, привлечения и удержания капитала и регулирования инвестиционного процесса, объема и качества услуг, оказываемых потребителям. Регулирование всех этих процессов обусловливает потребность в разнообразных формах регулирования, которые требуют более масштабной и разносторонней нормативной регламентации, чем предусматривается Законопроектом 9.

Во втором законопроекте проводится различие между субъектами естественных монополий и хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги, в частности, в транспортных терминалах, портах и аэропортах, услуги по общедоступной почтовой связи. В отношении последних предусматривается режим антимонопольного регулирования, установленный ранее Федеральным законом «О защите конкуренции» для хозяйствующих субъектов, допустивших злоупотребление доминирующим положением, и устанавливающий правила недискриминационного доступа к указанным услугам. Представляется целесообразным расширить предметную область второго законопроекта, включив в него другие вопросы экономического регулирования, в первую очередь вопросы регламентации контроля инвестиций и инвестиционного процесса регулируемых компаний.

Методы регулирования

Методы расчета затрат и определения прибыли рассматриваются в статьях 15–21 Законопроекта. В них указаны четыре метода расчета необходимой выручки или затрат:

• •    метод экономически обоснованных расходов;

• •    метод индексации затрат;

• •    метод доходности инвестиционного капитала;

• •    метод сравнительного анализа (эталонных расходов/затрат).

Эти методы, названные в Законопроекте методами регулирования цен, за некоторым исключением (метод доходности инвестиционного капитала – rate of return regulation), в теории и зарубежной практике не отождествляются с методами регулирования. Например, индексация затрат как стандартный методический прием применяется для расчета части затрат в разных методах регулирования цен. Методические приемы индексации затрат, прямого расчета затрат, группировки, факторного анализа и нахождения средних, применяемые в сравнительном анализе, относятся к обычным методам обработки данных и расчета, применяемым не только в регулировании цен. Эти приемы являются лишь формализованной частью расчетов выручки в различных методах регулирования цен.

Государственное регулирование можно рассматривать как соглашение между государством и инвесторами (собственниками) регулируемых видов бизнеса, в котором решение об уровне цен и другие регулируемые параметры деятельности является компромиссом между созданием стимулов к сокращению затрат и созданием выгод для потребителей. Различие методов регулирования состоит в выборе баланса между этими полюсами и набором экономических инструментов. Регулирование доходности инвестированного капитала ограничивает размер прибыли стоимостью капитала и колебания в прибыльности, обеспечивая снижение бизнес-рисков. При регулировании пределов цен (price cap) регулируемая цена может корректироваться регулярно (каждый год или в другие сроки) по ставке инфляции плюс или минус определенная ставка и без учета изменений в прибыли.

Эти методы различаются по своему воздействию и последствиям их применения. При установлении пределов цен регулируемые предприятия имеют более сильные стимулы снизить свои расходы, поскольку они сохраняют бо́льшую экономию средств, чем если бы они были подвергнуты регулированию нормы прибыли. Но это имеет место лишь в случае, если регулятор сохраняет экономию в расходах в уровне цен. Такое регулирование подталкивает предприятия к большему риску. Регулятор должен с достаточной точностью оценить, какими могли бы быть затраты, если бы регулируемое предприятие повысило свою эффективность до целевого уровня. Поскольку этот метод регулирования предполагает применение стимулов к регулируемым организациям, то его применение должно сопровождаться установлением этих стимулов применительно к тем сторонам деятельно- сти, которые регулятор на основе проводимой экономической политики намерен поощрять и развивать.

При регулировании доходности регулятор нуждается в более детальной информации о фактических расходах регулируемой организации, применяемых активах и стоимости ее капитала. Это усложняет регулирование по сравнению с регулированием пределов цены, но позволяет лучше разбираться в бизнесе предприятия и уменьшает риск неожиданного роста прибыли.

Таким образом, эти (и другие) методы регулирования направлены на решение традиционных задач государственного регулирования, но разными способами. Не существует идеальных методов регулирования цен – у каждого метода есть свои сильные и слабые стороны, каждый метод приспособлен к определенным социальноэкономическим условиям. Совершенствование системы регулирования происходит в том числе посредством заимствований из разных методов и сочетания различных методов в национальной практике регулирования. Но из того, что методы регулирования решают одни и те же принципиальные задачи регулирования и могут комбинироваться, не следует, что это может происходить в любых сочетаниях, так что, как указано в Законопроекте, «допускается расчет цен (тарифов) с использованием нескольких методов регулирования для установления наиболее оптимального уровня цены (тарифа) с учетом отраслевых особенностей, рыночной конъюнктуры, среднесрочных (долгосрочных) макроэкономических и отраслевых прогнозов, а также мер тарифного (ценового) регулирования этих субъектов». Законопроект тем самым допускает любые отклонения, которые тем не менее будут соответствовать оптимальному уровню цен, если их можно объяснить, например, отраслевыми особенностями или рыночной конъюнктурой. Исходя из задачи обсуждаемого Законопроекта следовало бы установить, какими должны быть принципы учета отраслевых особенностей, рыночной конъ- юнктуры, прогнозов и (отдельно от первых) мер тарифного регулирования.

Но и в обратной ситуации, если применяется какой-то один из признанных в Законопроекте методов, свободен ли регулятор от принятых в другом методе правил? Например, будет ли при регулировании методом индексации или сравнительного анализа обеспечиваться размер прибыли, отражающий стоимость капитала? Или, например, как будет определяться при использовании методов индексации и сравнительного анализа рост или снижение потребности в инвестициях?

Поскольку принципы, сформулированные в Законопроекте, не имеют прямого действия, а носят общий характер, ответы на эти вопросы должны определяться всем содержанием документа. Но ни содержание статей Законопроекта о методах регулирования, ни определенные в нем принципы и цели не дают ответы на эти вопросы.

Метод сравнительного анализа

Законопроект вводит сравнительный анализ как метод регулирования (метод сравнительного анализа или эталонных расходов). Прежде всего отметим, что сравнительный анализ широко применяется в различных целях 10. Инструменты сравнительного анализа позволяют с допустимой точностью сопоставить фактические и эталонные затраты (при известных условиях продуктивности и экономичности) на осуществление деятельности исследуемых организаций. Они различаются в зависимости от применяемых теоретических основ, задач анализа и методов измерений.

Законопроект предусматривает сравнительный анализ затрат регулируемых ор- ганизаций посредством сбора и анализа показателей деятельности регулируемых субъектов, осуществляющих соответствующий регулируемый вид деятельности, а также хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках взаимозаменяемых товаров. Метод сравнительного анализа применяется для определения долгосрочных параметров регулирования или нормативов (эталонов) затрат, на основе которых проводится расчет необходимой валовой выручки.

Сравнительный анализ не имеет самостоятельного значения как метод регулирования цен. В зарубежной и российской практике он главным образом используется как способ оценки операционных затрат регулируемых организаций. Сравнительный анализ по большей части оперирует историческими (фактическими) данными и использует различные методы их обработки и расчета, в том числе с применением различных статистических и других математических методов. Эти методы дают результаты, которые допускают статистическую погрешность и различную экономическую интерпретацию, но, будучи методом расчета цен, должны быть экстраполированы на будущие условия деятельности регулируемых организаций. Оценка этих результатов и оценка их соответствия будущей реальности выходят за рамки сравнительного анализа и являются сферой традиционного анализа, проводимого регулятором с целью оценки эффективности будущих затрат (одной из задач, указанных в предыдущем разделе).

Недостатки такого похода к регулированию проиллюстрируем на следующем примере. Предположим, что в результате проведения сравнительного анализа было установлено, что показатели работы анализируемой компании хуже, чем показатели работы российской или зарубежной компании, выбранной в качестве образца. Регулирующий орган, полагаясь на расчетные результаты сравнительного анализа, может принять решение «наказать» компанию и установить ей показатели, равные (с учетом сопоставимых условий) показателям образцовой компании. При идеальных условиях сопоставимости такое решение выглядит обоснованным. В реальной же практике регулирования необходимо считаться с тем, насколько адекватна действительности экономическая интерпретация различий, какова точность применяемых методов сравнительного анализа, в какой мере разница в показателях обусловлена не недостатками управления компанией, а внешними условиями, находящимися за пределами того, чем менеджмент компании фактически может управлять, и как оценить время и ресурсы, необходимые для приближения к образцовым показателям. Без этого решение регулирующего органа окажется неудачным и негативно скажется на способности компании оплачивать расходы и привлекать инвестиции.

Таким образом, использование сравнительного анализа для целей регулирования требует тщательного определения теоретической и методической основы, порядка и условий его применения, а также осмысленного использования полученных при его проведении результатов в сочетании с иными источниками информации, полученными при применении других видов экономического анализа, и оценками, которые проводит регулятор для принятия решений.

В российской практике, например, в сетевой деятельности сравнительный анализ в целях государственного регулирования применялся во исполнение поручений Плана мероприятий, направленных на повышение эффективности инвестиционной и операционной деятельности ОАО «Холдинг

МРСК» и ОАО «ФСК ЕЭС» 11, утвержденного Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шуваловым 23 июня 2011 года.

Планом были предусмотрены:

• •    разработка методики сравнительного анализа (бенчмаркинга) при определении базового уровня операционных затрат, показателей надежности и качества;

• •    подготовка отчета о сравнительном анализе (бенчмаркинге) операционных затрат организаций электросетевого комплекса, в том числе с иностранными компаниями, работающими в сопоставимых условиях в том числе в странах с сопоставимым уровнем экономического развития (май 2013 года);

• •    установление базового уровня операционных затрат и (или) индекса эффективности операционных расходов на основании бенчмаркинга с 2014 года.

Таким образом, эти поручения не означали превращение сравнительного анализа в метод регулирования, а лишь предусматривали его применение в качестве этапа процесса регулирования. Поручения были исполнены в 2013 году, сравнительный анализ сетевых компаний был проведен, но этот опыт не привел к установлению каких-либо методик, правил проведения сравнительного анализа и порядка его использования в государственном регулировании. В таком состоянии сравнительный анализ находится в настоящее время. Законопроектом не предусматриваются требования к утверждению таких методик и правил, но указывается, что нормативы (эталоны) затрат устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов и что расчет необходимой валовой выручки по методу сравнительного анализа (эталонных расходов/затрат) осуществляется

¹¹ Поручение Правительства Российской Федерации органам исполнительной власти.

в соответствии с методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов.

Законопроектом устанавливается, что сравнительный анализ проводится на основе анализа расходов регулируемых субъектов, осуществляющих соответствующий регулируемый вид деятельности в аналогичной сфере, а также хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках взаимозаменяемых товаров. Это значит, что должны быть определены основания для сходства (аналогии) и инструменты для сравнения затрат, цен, границ регулируемого рынка и товарного рынка взаимозаменяемых товаров. Поскольку это два различных рынка, должны быть определены правила, по которым результаты анализа на одном рынке могут быть применены для принятия регулятивных решений на другом рынке. Это серьезная методическая и аналитическая работа, на которую нацеливали поручения указанного плана, для которой нет правовых преград и которой следует заниматься в ходе государственного регулирования. Законопроект ничего не добавляет к этим поручениям, но и не обязывает к проведению этой серьезной работы.

В зарубежной практике государственного регулирования тарифов на услуги электросетевых компаний применение результатов сравнительного анализа эталонной и текущей эффективности для обоснования конкретных регулятивных решений входит в сферу ответственности регулятора, и при принятии таких решений он руководствуется как текущими задачами регулирования, так и возможностями и целесообразностью выбора иных подходов к экономической оценке регулируемых параметров 12. Между результатами сравнительного анализа и решением регулятора лежит огромная дистанция!

С другой стороны, поскольку возможны как неограниченные сочетания методов установления цен, так и их альтернативность, Законопроект допускает, что сравнительный анализ может быть легко исключен из арсенала регулирования цен в любом виде деятельности на любом рынке.