Обеспечение исполнения государственных контрактов на поставку продуктов питания для нужд учреждений и органов уголовно-исполнительной системы

DOI:

Согласно государственной политике, на Федеральную службу исполнения наказаний возложены важные общенациональные функции. Одной из ключевых задач органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (далее – УИС) является создание осужденным и лицам, содержащимся под стражей, условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров Российской Федерации и федеральных законов. Для выполнения этой задачи необходимо предоставить осужденным и лицам, содержащимся под стражей, продовольственное, медицинское и материально-техническое обеспечение на высоком уровне [10].

Организация обеспечения материальными ресурсами исправительных учреждений способствует поддержанию жизнедеятельности, удовлетворению потребностей и поддержанию требуемого морально-психологического состояния осужденных лиц.

Одно из основополагающих направлений материального обеспечения УИС является продовольственное обеспечение, которое подразумевает под собой проведение закупочных процедур и осуществление государственных контрактов на закупку продуктов питания.

Закупочная деятельность в учреждениях и органах УИС осуществляется на средства Федерального бюджета и относится к государственным закупкам.

Сферу государственных закупок регламентирует Гражданский кодекс Российской-Федерации (далее – ГК РФ), а также специальные Федеральные законы. Причем во всем, что не урегулировано напрямую специальными законами, следует руководствоваться общими нормами гражданского законодательства.

Основным специальным законом является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Что касается государственных контрактов на поставку продуктов питания, то они непосредственно подпадают под регулирование Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ).

В системе государственных закупок разработаны как внешние, так и внутренние регулятивные механизмы.

К внешним следует отнести применение национального режима при осуществлении закупок (ст. 14 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Национальный режим направлен на защиту внутреннего рынка Российской Федерации и поддержание отечественных производителей, представляет собой многоуровневую систему, состоящую из запретов, ограничений и специальных условий допуска товаров из иностранных государств. Применение национального режима можно отнести к скрытым инструментам нетрадиционного метода регулирования внешнеторговых отношений [1].

Внутренние механизмы регуляции охватывают все закупочные стадии: от формирования и размещения государственного заказа до его исполнения. Причем данное координирование направлено как на поддержание производителей и поставщиков, так и на снижение риска неисполнения этими производителями и поставщиками своих обязательств [9, с. 82].

Так, в целях поддержки малого и среднего бизнеса государственные заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства в объеме не менее чем двадцать пять процентов совокупно- го годового объема закупок. Тогда как поставщики и производители, которые являются участниками этих открытых конкурентных закупок для субъектов малого предпринимательства, полностью освобождаются от предоставления обеспечения исполнения контрактов и от обеспечения гарантийных обязательств. Взамен обеспечения участником закупки предоставляется информация, содержащаяся в реестре контрактов, которая подтверждает исполнение таким участником в течение трех лет до даты подачи заявки на участие в закупке трех контрактов, исполненных без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней) [11].

Учитывая «размер обеспечения» исполнения контракта в закупках – тридцать процентов начально максимальной цены контракта, не все предприятия располагают таким объемом свободных денежных средств и не у всех есть возможность вывести их из оборота. Поэтому освобождение участников от предоставления обеспечения контракта способствует повышению конкурентоспособности малого и среднего бизнеса и является весомой поддержкой со стороны государства.

Тем не менее остальные участники закупок не только не освобождены от уплаты обеспечения исполнения контрактов, но и в случае падения цены контракта свыше двадцати пяти процентов, при проведении электронных аукционов, обязаны предоставить увеличенное в полтора раза обеспечение. При многомиллионных контрактах такие суммы непомерны для средних и малых участников рынка. Выходом в данном случае может стать оформление в качестве обеспечения исполнения контракта независимой банковской гарантии, но и здесь есть свои ограничения. Список банков и требования к ним определены Правительством Российской Федерации.

Что же с юридической точки зрения представляет собой обеспечение исполнения государственных контрактов?

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ, регулирующий государственные закупки, прямо обязывает в государственных контрактах устанавливать требование об обеспечении контракта. В ст. 96 вышеуказанного закона предусмотрено два вида обеспечения – это денежные средства и независимая гарантия.

Поскольку в тексте Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ отсутствуют нормы, содержащие прямое указание на обязательства, которые могут быть обеспечены банковской гарантией или денежными средствами, для определения правовой природы и функций обеспечения исполнения контракта, необходимо руководствоваться нормами гражданского кодекса.

Если обращаться к нормам Гражданского кодекса РФ, обеспечение исполнения государственного контракта отсылает нас к обеспечению исполнения обязательств, которому посвящена глава 23. В ст. 329 ГК РФ конкретизированы способы обеспечения исполнения обязательств: залог, удержание вещи должника, поручительство, независимая гарантия, задаток и обеспечительный платеж.

По смысловой нагрузке и способу предоставления обеспечение исполнения государственного контракта в государственных закупках можно идентифицировать на обеспечительный платеж и независимую гарантию.

Обеспечительный платеж по ГК РФ – это денежное обязательство, в том числе обязанность возместить убытки или уплатить неустойку в случае нарушения договора. Получившая заблаговременно обеспечительный платеж сторона приобретает высокую вероятность реального удовлетворения ее возможного, потенциального требования к контрагенту, предоставившему этот платеж, таким образом, обеспечительный платеж отличается обеспечительной функцией [2].

Следовательно, денежные средства, внесенные исполнителем на указанный заказчиком счет на основании ч. 6 ст. 96 Закона № 44-ФЗ, являются разновидностью обеспечительного платежа и характеризуются обес-печительнойфункцией, а в случае недобросовестного исполнения государственного контракта средства из этого платежа могут быть направлены на погашение неустойки (штраф, пени) и убытков, понесенных заказчиком [5].

Причем обеспечение исполнения контракта не носит штрафной функции. Заказчик не вправе удерживать денежные средства, внесенные на основании ст. 96 Закона № 44-ФЗ, в качестве самостоятельной меры ответственности, не предусмотренной ч. 7–9 ст. 34 Закона № 44-ФЗ. Более того, по истечении ука- занных в контракте сроков для удержания обеспечения контракта и в отсутствие у исполнителя таких денежных обязательств перед заказчиком – как возмещение убытков или неустойки заказчик обязан возвратить обеспечение исполнения контракта, несмотря на какие-либо другие нарушения при исполнении контракта.

В пользу обеспечительной, а не штрафной функции обеспечения исполнения государственного контракта свидетельствует и срочность (установлен срок действия) этого обеспечения [3].

Тем не менее предоставлением обеспечительного платежа либо независимой гарантии поставщик по государственному контракту подтверждает намерение добросовестно исполнить обязательства по выполнению контрактов, а именно: поставку необходимого количества и качества товара в установленные графиком сроки, готовность заменить товар ненадлежащего качества и др. Заказчик же получает возможность компенсировать убытки, причиненные поставщиком в результате ненадлежащего исполнения или неисполнения обязательств по контракту, в том чис-леудержать неустойку (пени, штрафы).

Таким образом, обеспечение исполнения контракта – это гарантия для заказчика восстановить свои нарушенные права и получить компенсацию с недобросовестного поставщика [6].

Защита интересов государственного заказчика строго регламентирована законодательными рамками, в его обязанность в случае существенных нарушений условий контракта входят следующие обязательные этапы: досудебный порядок разрешения споров (претензионная работа), расторжение государственного контракта в одностороннем порядке, направление материалов в Федеральную антимонопольную службу для рассмотрения о включении нарушившего условия контракта исполнителя в реестр недобросовестных поставщиков.

Причем заказчик по своему усмотрению на любом этапе с момента неисполнения или ненадлежащего исполнения контракта имеет право направить требование по банковской гарантии с целью выплаты суммы неустоек (штрафов, пени), а в случае расторжения кон- тракта о взыскании суммы понесенных убытков. Аналогично заказчик взыскивает в свою пользу вышеуказанные суммы из обеспечения контракта, предоставленного в виде денежных средств [4].

Судебная практика по данному вопросу показывает неоднозначный подход в данном механизме гражданско-правовой ответственности.

Так, с поставщика ООО «Лик» (государственный контракт на поставку молока с ценой контракта 16 877 675,00 руб., обеспечение исполнение контракта в форме банковской гарантии на сумму 5 710 500,00 руб.) в пользу УФСИН России по Волгоградской области неправомерно взыскана сумма по банковской гарантии в размере 5 710 500,00 руб. В ходе судебного разбирательства (дело № А12-31019/2020 от 08.02.2021) было выяснено, что по вине заказчика государственный контракт с данным поставщиком, заключенный в форме электронного документа, не прошел необходимую регистрацию в органах Федерального казначейства. Согласно решению суда, неисполнение обязательств по контракту произошло вследствие бездействия Государственного заказчика и на стороне Государственного заказчика имеет место просрочка кредитора [7].

Другой пример: с ООО «Технология Агро» (государственный контракт на поставку сахара с ценой контракта 2 465 100,00 руб., обеспечение исполнение контракта в форме банковской гарантии на сумму 891 000,00 руб.) взыскана неустойка путем выплаты по независимой гарантии за нарушение сроков поставки по государственному контракту. Помимо взысканной неустойки в размере 746 555,39 руб. и уплаты директором ООО «Технология Агро» административного штрафа (в соответствии со ст. 15 Федерального закона) от 29.12.2012 № 275-ФЗ) в размере 30 000 руб. за нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу, заказчик направил требование о возмещении убытков (разница между ценой, установленной в прекращенном договоре, и текущей ценой на сахар) в размере 590 013,00 рублей.

Учитывая нарушение сроков поставки ООО «Технология Агро» в связи с общей ситуацией на рынке сахара (в момент поставки цены на сахар выросли более чем на 70 %), Федеральная антимонопольная служба не усмотрела фактов недобросовестности данного поставщика (решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области № РНП 61-88 ГОЗ от 21.12.2020 об отказе во внесении сведений в Реестр недобросовестных поставщиков). Тем не менее ООО «Технология Агро» выплатил заказчику пени и штрафы по контракту и понес административную ответственность (административный штраф). В данном случае взыскание убытков может квалифицироваться уже как излишняя мера (ст. 394 ГК РФ) [8].

Выводы

Хотя поставщики осознанно несут предпринимательские риски в условиях нестабильной экономической ситуации и длительности проведения закупочных процедур, они зачастую оказываются в независящих от них невыгодных условиях.

Таким образом, поставщик может понести несопоставимую ответственность за любой сбой в исполнении государственных контрактов, причем восстановление своих прав возможно в большинстве случаев только в судебном порядке, который носит, как правило, длительный характер и является обременительным для поставщиков.

Улучшением ситуации в данном случае видится более объективная позиция и персонифицированный подход Федеральной антимонопольной службы при выявлении степени вины поставщиков, которые допустили срывы исполнения государственных контрактов. Необходимо учитывать одновременно множество неблагоприятных факторов в совокупности, например, длительность проведения электронных закупочных процедур, во время которых резко может измениться ситуация на рынке цен, растянутые на весь год графики поставки, труд-нодоступность грузополучателей и т. д.

Резюмируя сказанное, обеспечение исполнения контракта – это эффективный правовой инструмент, позволяющий повысить уровень надежности сделки для заказчика. Тем не менее императивность норм защиты интересов государственного заказчика может привести к нарушению прав исполнителей госу- дарственных контрактов, восстановление которых возможно только в судебном порядке. В целом компенсационная функция обеспечения контракта направлена как на безусловное исполнение государственных контрактов, так и на бесперебойное осуществление государственных закупок в целом.