Обеспечение продовольственной безопасности - приоритетное направление деятельности государства

Серия «Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки»

Продовольственная безопасность предполагает такое состояние агропромышленного комплекса, при котором обеспечиваются продовольственная независимость страны, ее способность противостоять внешним угрозам, а также возможность динамичного устойчивого развития сферы производства и потребления продовольствия. Обеспечение продовольственной безопасности страны тесно связано с решением более общей задачи – достижением уровня гарантирования национальной безопасности – и справедливо ставится с ней в один ряд [2, с. 123].

Первоначально проблема продовольственной безопасности рассматривалась применительно к развивающимся странам и связывалась с недоступностью продовольствия для населения по рыночным ценам. Однако, поскольку с началом рыночных преобразований в России произошел резкий спад потребления основных продуктов питания и ухудшение калорийности суточного рациона, вызванные снижением платежеспособного спроса, данная проблема проявилась и в развитии России как страны с переходной экономикой.

Вопрос обеспечения национальной продовольственной безопасности имеет не только социально-экономическое, но и политическое значение. Особенную важность он приобрел в переходный период, когда вследствие поспешных и непродуманных преобразований уровень отечественного агропромышленного производства лишь понижался, а ориентация на импорт наносила ущерб базовым отраслям сельского хозяйства, обрекая их на разрушение и деградацию, а значительную часть населения – на нищету

ВЕСТНИК Мордовского университета | 2014 | № 3

и бедность [5]. Россия была вынуждена расплачиваться за импорт продовольствия невозобновляемыми природными ресурсами и ослаблением своей роли в мировой экономике, торговле и политике. Импортируя в больших объемах продовольствие за счет разорительной продажи природных ресурсов, она финансировала зарубежных товаропроизводителей.

В своем становлении продовольственная безопасность в России прошла несколько этапов. Вплоть до 1998 г. осуществлялся переход от планового снабжения продовольствием к рыночной координации на продовольственных рынках. Либерализация цен и внешней торговли, приватизация, ликвидация дотаций на продовольственные товары, резкое уменьшение доходов населения Российской Федерации привели к серьезному снижению потребления пищи и к реализации продовольственных продуктов внутри страны преимущественно по мировым ценам. Федеральное руководство почти полностью устранилось от обеспечения продовольственной безопасности: произошла регионализация в решении этой проблемы. В дальнейшем (с начала 2000-х гг.) стал наблюдаться рост реальных доходов населения, произошло увеличение потребления основных продуктов питания; как следствие укрепления вертикали власти расходы федерального бюджета на АПК, начиная с 2002 г., превысили расходы региональных бюджетов; появились благоприятные условия для улучшения самообеспечения России продовольствием.

В Концепции национальной безопасности продовольственная безопасность страны неслучайно выступает в качестве самостоятельного элемента, поскольку сельское хозяйство в большей степени нуждается в государственной опеке.

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ, продовольственная безопасность – это способность государства гарантировать удовлетворение потребностей в качественном, экологически чистом продовольствии на таком уровне, на котором создается нормальная жизнедеятельность всего населения в масштабе страны. В ней также сделан акцент на необходимости создания экономических стимулов для модернизации сельскохозяйственного производства. Например, в отношении тех, кто внедряет и использует экологически чистые и/или энергосберегающие технологии, будут предоставляться соответствующие льготы по налогу на прибыль организаций, имущество, доходы физических лиц, а также земельному налогу [8].

В сфере продовольственной безопасности государство призвано решать следующие первостепенные задачи: проводить аграрную реформу, развивать отечественные сельскохозяйственное производство и продовольственный рынок, уменьшать зависимость России от мирового рынка продовольствия, а также способствовать социальному развитию села, уровень которого в значительной степени определяет платежеспособность потребителей в различных регионах страны.

Следует отметить, что право на защиту от голода вытекает из международных норм и принципов. Так, Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности (Рим, 16 ноября 2009 г.) гласит о необходимости принятия мер на национальном, региональном и глобальном уровнях с целью незамедлительного сокращения числа людей, страдающих от голода, недоедания и отсутствия продовольственной безопасности. Согласно Декларации, основной задачей в этой области является достижение к 2015 г. последовательной реализации права на достаточное питание. Предотвращение глобального продовольственного кризиса невозможно без усиления международной координации и регулирования мер по обеспечению продовольственной безопасности, которое должно осуществляться на основе Глобального партнерства по сельскому хозяйству, продовольственной безопасности и питанию [4].

Очевидно, что принципиальной является необходимость принятия обязательств по увеличению поддержки сельского хозяйства, развитию сельских районов и обеспечения продовольственной безопасности как на национальном, так и международном уровнях. В рамках Глобального партнерства следует сделать решительный шаг в преодолении трудностей за счет сокращения внутреннего и международного финансирования сельского хозяйства, что особенно актуально для нашей страны. Однако, по мнению исследователей в области международного права, большинство гарантий, предусмотренных в национальном и инвестиционном законодательстве России и направленных на привлечение инвестиций из развитых рыночных стран с целью модернизации сельского хозяйства, долгое время носили декларативный характер по причине отсутствия четко разработанных механизмов их реализации [13, с. 85]. В этой связи логичным выглядит утверждение Указом Президента № 120 от 30 января 2010 г. Доктрины продовольственной безопасности РФ (далее Доктрина), содержащей новые положения по привлечению инвестиций и внедрению инноваций в сельском и рыбном хозяйстве.

Активная разработка этой Доктрины началась созданием специальной рабочей группы лишь в июне 2008 г. В октябре того же года министр сельского хозяйства РФ А. Гордеев представил ее проект в Совете Федерации [7]. На важность принятия подобного документа обратили внимание некоторые специалисты, отметив, что он «опаздывает лет на десять» [14, с. 2].

Заметим, что над этим проектом работал не только аппарат Министерства сельского хозяйства РФ, но и научно-исследовательские учреждения, общественные организации и органы местного управления. Кроме того, при разработке Доктрины анализировался опыт законотворчества в сфере обеспечения продовольственной безопасности международных организаций, развитых государств, входящих в G8, ОЭСР, ЕС и США, Канады, Японии, Германии, Великобритании и Франции; государств с новыми развивающимися экономиками – Бразилии, Индии и Китая; государств – участников СНГ, а также субъектов РФ.

Анализируя этот документ, Е. Б. Скрынник, являвшаяся министром сельского хозяйства РФ, характеризовала его следующим образом: «Доктрина представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, основные направления государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности страны». Сам по себе этот документ является базовым и «станет основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов» [9, с. 1].

Стратегической целью продовольственной безопасности страны определялось надежное обеспечение населения безопасными и качественными сельскохозяйственной и рыбной продукцией, сырьем и продовольствием; гарантиями ее достижения должны выступать стабильность внутреннего производства и наличие необходимых резервов и запасов. В систему понятий продовольственной безопасности входит продовольственная независимость, т. е. обеспечение внутреннего рынка в основном отечественной продукцией и существенное снижение зависимости от импорта [11].

Одним из существенных элементов системы продовольственной безопасности является внешнеторговая политика. Она должна основываться на понимании того, что Россия при рациональной аграрной политике в состоянии обеспечивать себя основными продуктами питания (не становясь при этом автаркией), а также на осознании необходимости протекционистской внешнеторговой системы, хотя в Доктрине эти моменты не оговариваются. Прежде всего это означает создание едино-

Серия «Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки»

ВЕСТНИК Мордовского университета | 2014 | № 3

го экономического пространства с рядом государств – членов СНГ, а также проведение активной внешнеторговой политики с учетом сравнительных преимуществ российского сельского хозяйства. В настоящий момент это проявляется в возможности экспорта пшеницы. Таким образом, в международном плане предполагается проведение протекционистской политики, повышение конкурентоспособности российского сельского хозяйства и, в конечном счете, превращение страны в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира. Это означает создание более благоприятного положения России в мировом продовольственном хозяйстве.

Нововведениями Доктрины являются ее долговременный характер, а также существенная корректировка аграрной, продовольственной и внешнеторговой политики. В реальности это должно выражаться в существенном увеличении роли РФ в корректировке рыночного механизма, государственном стимулировании и решении комплекса проблем продовольственной безопасности в полной мере.

Однако обратим внимание на отсутствие в Доктрине конкретных мер, путей и инструментов для достижения поставленных целей. Она носит, скорее, установочный характер. И для того чтобы этот документ не повторил судьбу законодательных актов, принятых ранее, необходимо создать систему законов и подзаконных актов, а также наполнить эти общие положения конкретным юридическим и экономическим содержанием. Так, в 2006 г. был принят закон «О развитии сельского хозяйства»; кроме этого, функционировала пятилетняя Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 гг., которая была продолжена аналогичной программой сроком действия до 2020 г.

Учитывая масштаб целей и задач, потребуются огромные усилия российских властей для реализации Доктрины. Так, согласно расчетам, к 2020 г. предполагается увеличить уровень производства продовольствия по сравнению с 2007 г. в 1,9 раза, т. е обеспечить как минимум 6%-ный среднегодовой прирост, что является высоким показателем как в мировых масштабах, так и для реалий российского сельского хозяйства [6, с. 278]. Согласно прогнозам, в конечном счете Россия превратится в одного из ведущих экспортеров на мировом рынке зерна.

Однако после принятия Доктрины среди специалистов возникли разногласия в вопросах определения необходимой степени продовольственной независимости страны. Большинство российских специалистов сходятся во мнении, что ее можно считать достаточной, если удельный вес отечественного продовольствия в общем объеме потребления составляет не менее 80 %. В Доктрине также обозначено, что доля импорта в суммарном потреблении продовольствия в стране не должна превышать 20 %. При этом, в соответствии с рекомендациями продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН – ФАО, для обеспечения продовольственной безопасности страны совокупное потребление импортированных продуктов питания не должно превышать 16 %. В США, например, этот показатель соответствует 17 %. Китай также активно стимулирует производство продуктов питания в своей стране и защищает внутренний рынок от импорта продовольствия.

Существует и другое мнение. Так, сотрудники Института аграрных проблем РАН убеждены, что такой «точечный» подход к оценке продовольственной безопасности трудно признать убедительным. Этот вывод основан на том, что доля импорта в потреблении зависит от структурных факторов, а готовые продукты могут производиться из импортного сырья, на импортном оборудовании, либо на предприятиях перерабатывающей промышленности с преобладанием иностранного капитала [1, с. 361]. Действительно, создание особых условий для российского аграрного сектора, направленных на устранение конкуренции со стороны зарубежных товаропроизводителей, не способно обеспечивать страну продовольствием в полной мере. Мы считаем более целесообразным сосредоточить усилия на производстве тех товаров, где она добилась относительно большей эффективности, и экспортировать их в обмен на товары, по которым преимущество минимально. В связи с этим в области аграрной политики, по нашему мнению, государству следует не сокращать импорт продовольствия, который приведет к росту внутренних цен, а сосредоточить усилия на наращивании агропродовольст-венного экспорта. В определенной степени примером удачной реализации такой программы служит Англия, сочетающая максимальное использование собственного производства продовольствия и импортные поставки недостающего количества из экономически зависимых от нее стран – бывших колоний.

В настоящее время институты власти, обеспечивая экономическую безопасность, создавая механизмы реализации и защиты национальных интересов в сфере отечественной экономики, поддерживая социально-политическую стабильность общества, должны учитывать не только объективный рост внешнеэкономических связей, способствующий импорту зарубежных сельскохозяйственных продуктов, но и важность недопущения зависимости от зарубежных поставок продовольствия. Учет этих факторов и разумное их соотношение позволит России стать надежным и независимым партнером на мировом рынке.

Проблема улучшения потребления продовольствия в России и странах с переходной экономикой напрямую связана не с увеличением производства отечественной сельскохозяйственной продукции, а с низкой покупательной способностью населения и высокой дифференциаци- ей его доходов. Это макроэкономические факторы, и ведущая роль в их преодолении принадлежит государственному регулированию как на федеральном, так и на региональном уровнях. В связи с этим, рассуждая о важности обеспечения продовольственной безопасности страны, следует уделить особое внимание достижению макроэкономической стабилизации, при которой рост экономики обусловливает увеличение доходов населения и спроса. В дальнейшем это определит рост агропромышленного сектора. Также не следует забывать о систематической государственной поддержке с целью активного наращивания объемов производства.

В этой связи обратимся к опыту Евразийского экономического сообщества, в рамках которого действует система как межгосударственного, так и государственного регулирования продовольственного рынка, включающая следующие экономические, организационные и административные меры:

– стимулирование спроса на продовольствие (установление государственного заказа на социально значимые виды продовольствия и продажа его по фиксированным ценам);

• –    развитие межгосударственных то-варопотоков при сезонном субсидировании транспортных затрат;

• –    стимулирование предложения (в том числе льготное кредитование, развитие лизинга скота, техники и оборудования для переработки, а также установление согласованных гарантированных цен);

  – регулирование равновесия продовольственного рынка (проведение в экстремальных ситуациях товарных и закупочных интервенций, создание достаточных национальных и межнациональных продовольственных резервов, внедрение системы регулируемых государствами цен и нормативных индикаторов, регулирование импорта, антимонопольное регулирование, поддержка экспорта конкурентоспособной сельскохозяйственной продукции) [10, с. 19].

Обращаясь к опыту России в области государственного стимулирова-

Серия «Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки»

ВЕСТНИК Мордовского университета | 2014 | № 3

ния и регулирования комплекса проблем продовольственной безопасности, обратим внимание на анализ системы государственного регулирования отечественных продуктовых подсистем Г. Г. Файзуллина, который разделяет ее на следующие функциональные блоки:

• 1.    Блок формирования базовой экономической среды регулирования:

  – создание регламентов функционирования экономических субъектов, обеспечивающих прозрачные условия их экономических взаимоотношений;

  – создание системы управления процессами регулирования продуктовых подсистем;

  – формирование современной рыночной инфраструктуры, включая обеспечение субъектов рынка достоверной и доступной информацией;

  – локализация влияния теневого рынка на продуктовые подсистемы;

  – формирование подсистем государственных интересов, способных обеспечить полноценное питание спецпотре-бителей и бедных слоев населения.

• 2.    Блок экономических методов регулирования:

  – закупка сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд и социального обеспечения;

  – формирование федерального и регионального продовольственных фондов для проведения товарных и закупочных интервенций;

  – система государственных цен на сельскохозяйственную продукцию, заготавливаемую в федеральный и региональный фонды;

  – выплата дотаций за конечную продукцию сельского хозяйства;

  – льготное кредитование и предоставление кредитных гарантий для осуществления инвестиционных проектов, направленных на увеличение объемов или снижение себестоимости производства той или иной продукции;

  – льготное страхование урожая стратегических видов сельскохозяйственных культур;

  – дотации к розничным ценам на жизненно важные продукты питания для снижения расходов потребителей;

  – регулирование цен на жизненно важные виды продуктов питания с целью сглаживания инфляционных процессов;

  – экспортные, импортные таможенные тарифы, субсидии на экспорт продукции;

  – налоговые льготы для всех участников цепи производства, переработки и распределения жизненно важных продуктов;

  – пропаганда здорового питания и приобретение отечественных продуктов.

• 3.    Блок административных методов государственного регулирования:

• –    введение обязательных поставок продукции для социальных и государственных нужд;

• –    разработка стандартов на сельскохозяйственную и продовольственную продукцию и контроль за их соблюдением;

  – установление квот и других нетарифных ограничений на импорт и экспорт сельскохозяйственной продукции и продовольствия [12, с. 330–332].

Попытки либерализации в России подсистемы государственных интересов путем организации конкурсов и тендеров на поставку продовольствия, не дали положительных результатов, о чем свидетельствует неблагоприятный опыт деятельности Федеральной продовольственной корпорации при Министерстве сельского хозяйства РФ (ФПК). Несмотря на то, что в основе деятельности этой организации лежал принцип рыночной открытости, недостаточная проработанность регламентов функционирования и излишняя коммерциализация деятельности, на наш взгляд, предопределили ее разорение и экономические злоупотребления [3, с. 69]. Опыт ФПК продемонстрировал необходимость качественно новых подходов к регулированию и построению подсистем государственных интересов, основанных на продуктовой специализации, закрытости и строгой регламентации хозяйственной деятельности. Примерами являются «Орловская Нива», «Санкт-Петербургская продовольственная корпорация», «Иркутская продовольственная корпорация», «Читинская продовольственная корпорация», «Новосибирская продовольственная корпорация». Эти представительства при поддержке региональных органов управления смогли трансформироваться в эффективных операторов региональных и муниципальных подсистем государственных интересов.

Таким образом, для создания эффективного конкурентоспособного агропромышленного производства необходим механизм государственной поддержки аграрного сектора экономики страны. В целях гарантированного снабжения населения жизненно важными продуктами питания за счет отечественного производства необходимо обеспечить ежегодные темпы его роста.

Все вышеизложенные проблемы показывают, что задачу продовольственной безопасности России следует рассматривать как первоочередную, поскольку без обеспечения страны собственным продовольствием и изменения ее роли на мировых рынках общее восстановление экономики будет очень сложным. Очевидно, что решение этой задачи затрагивает не только производственные, но и экономические, социальные и политические аспекты. И теперь, после принятия Доктрины продовольственной безопасности, необходимо не откладывая ставить и решать вопросы о путях и средствах ее осуществления, а главное – о политической воле, особенно необходимой в период экономического кризиса.

Серия «Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки»