Обеспечение стабильности российского банковского сектора экономики

По мнению отечественных ученых, стабильность банковской системы заключается в достижении равновесного состояния на каждый конкретный момент времени за счет саморегулирования собственной деятельности, адаптации к внешним и внутренним условиям функционирования, а также благодаря продуманной организации и эффективному управлению банковским сектором страны, направленному на достижение положительного эффекта для экономики всего государства [3, c. 28]. Обеспечением стабильности банковской системы в стране занимается Банк России через функции регулирования и надзора. Поэтому можно сказать, что надзор и регулирование банковской деятельности выступают одним из основных условий и факторов обеспечения финансовой стабильности.

В результате анализа организации и исполнения Банком России функции надзора и регулирования деятельности коммерческих банков нами были получены следующие результаты.

Кризисные явления на мировых финансовых рынках придали особую остроту дискуссиям о совершенствовании банковского надзора за деятельностью кредитных организаций. В данной полемике принимают участие ведущие деятели науки, руководители влиятельных экономических и финансовых институтов, широкий круг специалистов [4, c. 29]. Своевременное предвидение и корректировка возможных проблем в банковском секторе создают надежный фундамент функционирования всей финансовой системы. В этой связи роль превентивного (упреждающего) банковского надзора является первостепенной.

В целом направления совершенствования банковского надзора в Российской Федерации можно обобщить в два крупных блока:

• 1)    совершенствование общих принципов и методов банковского надзора;

• 2)    совершенствование отдельных направлений и видов деятельности банковского надзора.

В условиях современной сложившейся в банковском секторе ситуации актуальной задачей становится упреждение негативных действий со стороны кредитных организаций для банковской системы, кредиторов и вкладчиков.

Кризис поставил перед регулированием серьезные вопросы. Регуляторы всего мира активно ищут на них ответы и уже почти их нашли. Как было изучено в первой главе, цель банковского регулирования, состоит в достижении устойчивого роста экономики некоего оптимального состояния. Регулирование по своей линии должно обеспечить для достижения указанной цели необходимые условия - правовые, организационные, административные. По определению директора департамента банковского регулирования и надзора Банка России А.Ю. Симановского, реальная цель современного банковского регулирования должна быть определена как индивидуальная устойчивость банков (банковских групп) в течение всего цикла [5, с. 23]. Данное мнение разделяет П.В. Ушанов: - Наблюдение как функция управления должна учитывать не только особенности конкретной платежной системы как объекта управления (стратегически), но и особенности фазы экономического цикла, в котором пребывает народное хозяйство и мировая экономика в целом (тактически) [6, с. 20].

Достигнута ли регулированием поставленная цель? Кризис показывает, что нет. По мнению А.Ю. Симановского, для достижения целей регулирования деятельности коммерческих банков как контрциклического инструмента макроэкономики необходима реализация двух рисков:

• -    индивидуальных рисков, т.е. рисков, причины которых кроются в дефектах управления либо в стрессах индивидуального характера. Соответственно, величина требований к капиталу каждого банка должна определяться тем, насколько качественно банк управляет рисками. При этом главным критерием качества управления рисками должно быть соблюдение банком регулярных норм и рекомендаций;

• -    системных рисков. Для их снижения А.Ю. Симановский предлагает создать систему обязательного банковского страхования с государственным финансовым участием на стартовом этапе.

Предлагаемые А.Ю. Симановским подходы структурно сводятся к трансформации системы банковского регулирования из одноуровневой в двухуровневую. Обеспечивая защиту системной устойчивости, они одновременно могут снизить регулятивную нагрузку на банки, действительно хорошо управляемые, равно как и создать стимулы для повышения банками качества управления. Одним из главных условий достижения положительного результата от реализации этих подходов является риск-ориентированный, содержательный надзор. Для России последнее предполагает внесение соответствующих изменений в законодательство.

Идеи А.Ю. Симановского о неэффективности мер индивидуальной защиты отдельно взятого банка от стрессовых ситуаций посредством поддержания определенного уровня собственных ресурсов в виде резервируемого капитала и/или ликвидности и целесообразности перехода к системе коллективной безопасности банковского сектора разделяет главный экономист отдела контроля за рисками в частных платежных системах Департамента регулирования расчетов Банка России А.Л. Кузьмин [7, c. 35].

Он также разделяет мнение о необходимости создания системы обязательного банковского страхования (СКБ): - Потенциально возможно, что в банковской системе, например из 100 банков, эффективность вложения одного рубля в СКБ будет соответствовать эффективности создания резервного фонда одного банка в размере 20 рублей, а в банковской системе из 1000 банков вложение банком одного рубля в СКБ будет соответствовать его резервному фонду в размере 500 руб.

Представляется интересным парадигма регулирования А.Л. Кузьмина: «Достаточность и управляемость ресурсов, обеспечивающие достижение динамично меняющихся целей», которая ориентирована на обеспечение оптимального управления рисками в течение отдельно взятого операционного дня, а ее раскрытие должно отразить динамику изменения как целей управления в течение операционного дня, так и требований к объему ресурсов, а также возможностям перераспределения ресурсов.

Деятельность Банка России в соответствии с Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” направлена на поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации, защиту интересов вкладчиков и кредиторов. Основным инструментом выполнения задач в сфере банковского регулирования и банковского надзора является развитие риск-ориентированного надзора, включая вопросы системных рисков. Соответствующая работа в сфере банковского регулирования и банковского надзора проводится в русле выполнения принятых Российской Федерацией на высшем уровне обязательств по реализации решений “Группы 20”.

В рамках развития риск-ориентированного надзора обеспечивается:

• —    дальнейшее развитие содержательных подходов к организации надзора, в том числе на консолидированной основе, направленных на повышение качества надзорной оценки экономического положения банков, выявление проблем в их деятельности на ранних стадиях их возникновения, своевременное и адекватное применение корректирующих мер;

• —    развитие подходов к надзору за кредитным риском, включая совершенствование оценок активов;

• —    совершенствование подходов к надзору за риском ликвидности, ориентированных прежде всего на оценку состояния систем управления риском ликвидности в кредитных организациях, уровня и характера риска ликвидности в российском банковском секторе;

• —    совершенствование подходов к регулированию и управлению рисками, связанными с использованием кредитными организациями современных информационных систем, в том числе систем дистанционного банковского обслуживания, для предотвращения случаев нанесения ущерба интересам клиентов этих организаций и вовлечения таких организаций в противоправную деятельность;

• —    дальнейшее совершенствование отчетности, составляемой и представляемой кредитными организациями, в том числе на консолидированной основе, в целях получения полной информации о характере и размерах принимаемых рисков и процедурах управления ими, позволяющей осуществлять постоянный мониторинг основных рисков (кредитного, ликвидности, странового, операционного и др.);

• —    уточнение полномочий Банка России по осуществлению консолидированного надзора за деятельностью кредитных организаций, а также требований по раскрытию кредитными организациями, банковскими группами и банковскими холдингами информации о своей деятельности с учетом международно признанных подходов.

Проводится работа по реализации подходов, предусмотренных документом Базельского комитета по банковскому надзору “Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы” (Базель II).

В качестве одного из элементов контрциклического регулирования Центральный банк России предложил формирование кредитными организациями динамических резервов. Создание данных резервов будет осуществляться банками в период фазы экономического роста, что позволит в благоприятный период их деятельности обеспечить определенный “запас прочности” банковской системы и снизить волатильность финансовых результатов деятельности кредитных организаций на различных стадиях экономического цикла и, соответственно, смягчить их негативное влияние на величину собственных средств (капитала) кредитных организаций.

В целях поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов вкладчиков и кредиторов продолжена разработка и законодательное закрепление норм, предусматривающих:

• —    создание механизма оценки деловой репутации руководителей и владельцев кредитных организаций, расширение надзорных полномочий Банка России по сбору информации и ведению баз данных о лицах, деятельность которых привела к нарушениям законодательства Российской Федерации и нанесению ущерба финансовому положению кредитной организации;

• —    закрепление за Банком России права на обработку персональных данных, полученных Банком России в рамках выполнения возложенных на него функций;

• —    совершенствование процессов слияния и присоединения, предусматривающих возможность участия в реорганизации юридических лиц (в том числе кредитных организаций) различных организационноправовых форм;

• —    обязанность номинальных держателей предоставлять кредитной организации сведения о владельцах акций кредитной организации и о владельцах акций акционерных обществ, оказывающих косвенно (через

третьих лиц) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, включая третьих лиц, посредством которых осуществляется косвенно существенное влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, что позволит своевременно как Банку России, так и кредитным организациям — эмитентам акций получать информацию о лицах, участвующих в уставных капиталах последних;

• — упрощение эмиссии ценных бумаг в части итогов их выпусков (отмена обязательности регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг), отмену ограничения объема выпуска облигаций уставным капиталом, а также рационализацию контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России, в частности, путем установления дополнительных мер воздействия в отношении приобретателей, нарушивших требования законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России;

— привлечение организаций федеральной почтовой связи для осуществления отдельных технологических операций, связанных с осуществлением банковских операций.

Также проводится работа по определению на законодательном уровне полномочий Банка России по установлению требований к системам управления рисками в кредитных организациях, включая определение перечня вопросов, относимых с учетом особенностей банковской деятельности к компетенции наблюдательного совета (совета директоров) кредитных организаций, требований к составу совета директоров (наблюдательного совета) в кредитных организациях и процедурам принятия решений советом директоров (наблюдательным советом).

Учитывая необходимость поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков, Банк России совместно с Правительством Российской Федерации проводит работу, направленную на реализацию положений Федерального закона от 18 июля 2009 г. № 181-ФЗ “Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков”.

Продолжается работа по созданию правовых условий для взаимодействия Банка России и аудиторских организаций по вопросам деятельности кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов, а также законодательного закрепления полномочий Банка России по регулированию деятельности кредитных организаций по доверительному управлению средствами общих фондов банковского управления.

В целях дальнейшего повышения степени защиты интересов кредиторов и вкладчиков банков и эффективности функционирования системы страхования вкладов при условии сохранения на адекватном уровне средств фонда обязательного страхования вкладов предполагается рассмотреть вопрос о расширении круга лиц, на которых распространяется действие

Федерального закона “О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” (за счет физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица).

Инспекционная деятельность Банка России сосредоточена прежде всего на выявлении в деятельности кредитных организаций признаков неустойчивого финансового положения и ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы и законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций:

• —    оценка банками кредитного риска (включая достоверное отражение в учете и отчетности просроченной задолженности, адекватное формирование резервов на возможные потери по ссудам), его влияния на капитал и в целом финансовую устойчивость кредитных организаций;

• —    анализ состояния ликвидности в кредитных организациях и используемых методов оценки и инструментов управления риском потери ликвидности;

• —    проверка состояния расчетной дисциплины, своевременности проведения кредитными организациями платежей клиентов;

• —    выявление сомнительных операций, в том числе на предмет наличия многоступенчатых схем проведения расчетов, направленных на увеличение собственных средств (капитала) кредитных организаций за счет ненадлежащих активов в целях “регулирования” величины капитала и значений обязательных нормативов;

• —    соблюдение требований законодательства и нормативноправовых актов в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

• —    проверка использования кредитными организациями средств государственной поддержки и выполнения требований нормативных актов Банка России, регламентирующих порядок предоставления кредитов Банка России.

Развитие системы внутреннего контроля качества инспекционной деятельности включает текущий мониторинг хода и результатов проверок структурообразующих кредитных организаций и кредитных организаций, имеющих признаки проблемности, а также оперативный анализ качества актов таких проверок.

Банк России проводит работу по исполнению законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, уделяя особое внимание поддержанию на необходимом качественном уровне условий, обеспечивающих эффективную реализацию кредитными организациями норм соответствующего законодательства.

Вопрос о степени и характере участия в процессе надзора за банковской деятельностью центральных банков с начала 90-х годов прошлого столетия широко обсуждается мировой общественностью [8, с. 13]. Основные доводы в пользу выделения функции надзора из компетенции центрального банка:

• •    потенциальный конфликт интересов между целями денежной политики и надзора;

• •    стирание границ между различными типами финансовых институтов и нецелесообразность существования специализированных надзорных органов;

• •    чрезмерная концентрация полномочий в рамках центрального банка.

Основные доводы против выделения функции надзора из компетенции центрального банка:

• •    необходимость тесного информационного обмена между надзорными подразделениями и органами, ответственными за денежную политику

• •    большая сфокусированность на системной стабильности банковского сектора

• •    независимость центрального банка защищает надзор от внешнего давления, делая его более эффективным.

Противники уменьшения участия центральных банков в реализации функций банковского надзора и регулирования обычно выдвигают следующие доводы:

• •    наличие у центральных банков квалифицированных специалистов и мощной информационной базы, необходимой для осуществления надзорных функций и выполнения задач денежной и валютной политики;

• •    реальные возможности для предотвращения или минимизации системных рисков в банковском секторе;

• •    институциональная, регулятивная и бюджетная независимость центральных банков, позволяющая защищать надзор от политического лоббирования и давления.

Наиболее популярным аргументом сторонников ограничения полномочий центрального банка в сфере надзора служит тезис о конфликте интересов между такими функциями центрального банка, как достижение целей денежной политики и поддержание стабильности банковской системы. Суть этого конфликта объясняется тем, что может возникнуть ситуация, когда интересы поддержания стабильности могут вступить в противоречие с целями денежной политики. В частности, интересы снижения инфляции требуют ужесточения денежной политики, что, как правило, негативно сказывается на устойчивости кредитных организаций. В результате, центральный банк оказывается не в состоянии сосредоточиться на выполнении ни одной из своих задач.

Конечно же, такой конфликт теоретически может иметь место. Однако из этого вовсе не следует необходимость разделения функций. Нет ничего негативного в том, что центральный банк, отвечая за макроэкономическую стабильность, принимает во внимание последствия своих действий по достижению этой стабильности для банковского сектора. Более того, именно при разделении функций между ведомствами действительно может возникнуть конфликт, поскольку решения в одной сфере неминуемо сказываются на другой. Надзор очевидным образом влияет на макроэкономическую стабильность, поскольку объемы кредитования, мультипликатор и рост денежных агрегатов сильно зависят от пруденциальных требований, предъявляемых к коммерческим банкам. Есть все основания утверждать, что в данном случае имеет место не конфликт целей, а их взаимодополняемость.

Еще одним весомым доводом в пользу ограничения надзорных функций центральных банков является опасение чрезмерной концентрации экономической власти в их руках. Неслучайно идея разделения надзорных и макроэкономических функций получила свое развитие параллельно с приданием центральным банкам большей независимости. Тезис о том, что независимость центральных банков от правительств является важнейшим институциональным условием эффективного проведения ими денежной политики, практически никем не оспаривается с 90-х годов прошлого столетия. Однако вместе с независимостью возникают опасения относительно того, насколько подобный институт с расширенными полномочиями соответствует нормам демократического общества, не приведет ли это к его бесконтрольности и концентрации риска ошибочных решений.

Так или иначе, но последнее десятилетие характеризуется если не ослаблением, то изменением позиций центральных банков в надзорной сфере. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты специального исследования 69 стран (с развитыми и развивающимися рынками). Для изучения причин и последствий использования различных надзорных режимов были разработаны количественные индексы, отражающие степень унификации финансового надзора и участие в нем центральных банков. Так, если взять цифру 4 за показатель максимально высокого участия центральных банков в надзорном процессе, то его средняя величина для развитых стран Европы составит 1,69, а для остальных стран восьмерки - 1,6. Однако это не отражает реальной картины. Только в 19 странах выборки участие центральных банков в финансовом надзоре было признано скромным, тогда как в 41 стране оно оказалось заметным и значительным. Сказанное дает основания утверждать, что надзорные полномочия центрального банка России будут еще на протяжении длительного времени оставаться ключевыми.

Исследование направлений совершенствования методов банковского надзора и регулирования показало следующее.

В условиях финансового кризиса реальная цель современного банковского регулирования – достижение индивидуальной устойчивости банков в течение всего цикла. Для этого необходима реализация двух рисков:

• -    индивидуальных рисков, что означает усиление контроля за соблюдением каждым коммерческим банком регулярных норм и рекомендаций Банка России;

• -    системных рисков. Для их снижения предлагается создание системы обязательного банковского страхования с государственным финансовым участием на стартовом этапе.

Предлагаемые подходы структурно сводятся к трансформации системы банковского регулирования из одноуровневой в двухуровневую. В результате возможно достижение риск-ориентированного, содержательного надзора.

Следующее направление совершенствования регулирования ориентировано на обеспечение оптимального управления рисками в течение отдельно взятого операционного дня.

Совершенствование принципов организации надзора.

В обсуждении мировой общественностью перспектив развития надзорной функции центрального банка две парадигмы:

• -    выделение функции надзора из компетенции центрального банка,

• -    против выделения функции надзора из компетенции центрального банка.

Последнее десятилетие характеризуется если не ослаблением, то изменением позиций центральных банков в надзорной сфере. Позиция российского правительства: надзорные полномочия центрального банка России будут еще на протяжении длительного времени оставаться ключевыми.