Обновленная политика "северного измерения" и ее влияние на международные связи субъектов РФ Северо-Западного федерального округа

О бновление «Северного измерения» (СИ), происшедшее в ноябре 2006 г., привело к многообещающим переменам в этой инициативе, превратившейся из программы Европейского союза в совместную политику России, ЕС, Норвегии и Исландии. Закрепленное равенство партнеров, а также принцип совместного финансирования и взаимной выгоды изменили базовые основы функционирования СИ и, по мнению многих аналитиков, вдохнули в него новую жизнь. Сдержанное и настороженное отношение России к «Северному измерению», характерное для периода, пред -шествовавшего его обновлению, сменилось оптимизмом и актив ной поддержкой.

Институциональное развитие «Северного измерения» вырази лось в создании Руководящей группы и запуске новых партнерств — по транспорту и логистике, а также по культуре. Кроме того, были учреждены Деловой совет СИ и Институт СИ. Тем не менее по прошествии пяти лет после обновления «Северного измерения» можно сделать вывод о несоответствии ожиданий периода обнов ления реальным достижениям политики «Северного измерения»1. Важнейшей проблемой СИ остается отсутствие отдельного финан-сирования политики. С этим тесно связана и другая проблема — нехватка конкретных проектов во всех областях сотрудничества, за исключением природоохранного партнерства (ППСИ). Нужно отметить, что механизм действия ППСИ полностью сложился еще до ноября 2006 г., а потому успехи этого партнерства не связаны с обновлением «Северного измерения».

Представляется, что проект «Северное измерение» на современ ном этапе его развития можно трактовать двояко. С одной сто роны, на политическом уровне СИ выглядит очень продвинуто и эффектно, т.к. в его основополагающих документах отражено столь желаемое Россией превращение из объекта программы ЕС в субъ-ект общей политики. С другой стороны, можно выделить практиче ский уровень сотрудничества в рамках «Северного измерения». К сожалению, обновление СИ не привело к значительным успехам на практическом уровне сотрудничества и не принесло зримых результатов.

Медленный прогресс «Северного измерения» наблюдается в т.ч. и на уровне субъектов РФ, входящих в Северо-Западный федеральный округ (СЗФО). Тема участия субъектов СЗФО в «Северном измерении» и в приграничном и межрегиональном сотрудничестве изучалась аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе, который в 2007 и 2010 гг. проводил соответствующие опросы субъектов1. Сопоставление ответов 2007 и 2010 гг. выявило, с одной стороны, динамичное и поступательное развитие приграничного и межрегионального сотрудничества субъектов СЗФО, а с другой – недостаточно активную деятельность в рамках собственно «Северного измерения». Так, отвечая на вопрос о роли СИ и своих целях в рамках его деятельности, субъекты используют практически идентичные выражения и в 2007, и в 2010 г.

Основную роль «Северного измерения» субъекты РФ Северо-Западного федерального округа видят в развитии многостороннего сотрудничества на Севере Европы. В ответах часто подчеркивается, что это сотрудничество должно способствовать социально-экономическому развитию российских регионов и быть взаимовыгодным. Так, в ответе Новгородской обл. отмечено, что ее «интерес состоит в том, чтобы совместно наполнять практическим содержанием эту инициативу, способствовать тому, чтобы реализация этого проекта была бы направлена на комплексное развитие северных территорий России, а не только на стимулирование добычи и экспорта сырьевых ресурсов». Уже в ответах 2007 г. нашел отражение определенный сдвиг с ожидания помощи от европейских партнеров к ориентации на равноправное сотрудничество. Субъекты РФ, входящие в СЗФО, ожидают осуществления проектов в рамках совместного финансирования – как правило, при сочетании средств европейских партнеров и российского федерального бюджета.

«Северное измерение» воспринимается субъектами РФ Северо-Западного федерального округа как широкий формат сотрудничества, способствующий интеграции разных видов регионального взаимодействия. Так, в 2007 г. Калининградской обл. основная роль программы «Северное измерение» виделась в расширении и укреплении сотрудничества между регионами и муниципалитетами североевропейского региона, в т.ч. не расположенными в непосредственной близости друг от друга и не граничащими по земле и морю.

Примечательно, что на вопрос, какие страны «Северного измерения» представляют наибольший интерес для развития сотрудничества, субъекты ответили в 2007 и 2010 гг. несколько по-разному. В 2007 г. абсолютным лидером была Финляндия. В 2010 г. значительно укрепились позиции Швеции и Норвегии. В целом же субъекты ориентируются на сотрудничество в первую очередь со странами, граничащими с ними или находящимися в непосредственной близости. Обращает на себя внимание появившееся в 2010 г. отдельное упоминание об арктическом направлении в деятельности «Северного измерения».

Что касается приоритетных направлений развития СИ, регионы СЗФО выражают заинтересованность в сотрудничестве практически в любой области. Если в начале первого десятилетия XXI в. для руководителей дотационных российских регионов приоритетом являлось развитие промышленности, а для руководителей регионов-доноров – развитие наукоемкой промышленности2, то к концу десятилетия субъекты выражают желание сотрудничать в рамках «Северного измерения» во всех сферах, где СИ может оказаться полезным. Например, для Ленинградской обл. интерес представляют такие сферы, как экономика, торговля, инвестиции, энергетика, защита окружающей среды, транспорт, связь, наука, образование, социальное обеспечение и здравоохранение, контакты между людьми.

В ответах многих субъектов говорится о том, что «Северное измерение» должно способствовать комплексному, равномерному региональному развитию. Важной целью СИ субъекты считают привлечение инвестиций в региональную экономику.

Ответы субъектов отражают также возрастающий интерес к теме иннова ций в рамк ах сотрудничества по линии

«Северного измерения». Так, еще в 2007 г. Санкт-Петербург выступил с идеей учреждения партнерства СИ в сфере инноваций и высоких технологий, а Республика Коми предложила создать партнерство в сфере науки, образования и культуры. В ответе Ленинградской обл. 2010 г. отмечено, что «сотрудничество со странами региона в хорошо развитых у них сферах инноваций и информационных технологий может стать чрезвычайно полезным для российских партнеров». Важность развития информационных технологий отмечена и в ответе Республики Карелия. Другой актуальной темой, рост интереса к которой продемонстрировали субъекты, является энергоэффективность и внедрение энергосберегающих технологий. Часто отдельно упоминается ожидаемая от «Северного измерения» реализация комплексных инфраструктурных проектов, таких как «Баренц Линк» и «Белкомур».

В целом, в оценках деятельности и перспектив «Северного измерения» субъекты РФ Северо-Западного федерального округа проявляют взвешенность, прагматичность и сдержанный оптимизм. Основными проблемами «Северного измерения» регионы СЗФО считают недостаточную четкость и эффективность механизма работы СИ, а также недостаточность финансирования. Так, в ответе Ленинградской обл. указано, что «необходимо выработать прозрачную эффективную структуру практической реализации данной политики». В ответе Республики Карелия подчеркнута необходимость «понятных и реально действующих механизмов внешнего финансирования и российского национального софинансирования».

Одним из залогов эффективности « Се верн ого из мерения» называется более активное привлечение субъектов к определению развития СИ. Так, в ответе Ленинградской обл. подчеркнуто, что «необходимо шире использовать богатый опыт приграничных регионов Северо-Запада России».

Отвечая на вопрос о целесообразности запуска новых партнерств, в 2007 г. субъекты поддержали идею создания обсуждавшихся тогда партнерства в области транспорта и логистики и партнерства в области энергетики. Субъекты в тот момент высоко оценивали деятельность природоохранного партнерства СИ и отмечали, что в рамках партнерства СИ в области общественного здравоохранения и социального благосостояния удалось достичь меньших успехов. Та же мысль высказана и в ответах, полученных в 2010 г. Кроме того, респонденты отметили, что положительно относятся к деятельности недавно созданного партнерства в сфере культуры, а также возлагают большие надежды, связанные с реализацией крупных инфраструктурных проектов, на партнерство в области транспорта и логистики. При этом в 2010 г. большинство субъектов считало создание новых партнерств нецелесообразным.

Таким образом, субъекты РФ СевероЗападного федерального округа признают большой потенциал «Северного измерения», проявляют активный интерес к его деятельности, но в то же время отмечают, что достигнутые в его рамках результаты пока недостаточны и не вполне соответствуют возлагаемым на СИ ожиданиям.

Необходимо отметить и тот факт, что, несмотря на выражаемое Москвой глубокое удовлетворение концептуальными изменениями СИ, влияние обновления «Северного измерения» на региональное сотрудничество на Севере Европы, в т.ч. на внешние связи субъектов РФ СевероЗападного федерального округа, не столь однозначно. Официальное закрепление места «Северного измерения» в общей картине отношений России и Европейского союза и усиление роли Москвы и Брюсселя ограничивают пространство деятельности региональных акторов.

Увязку деятельности СИ с общим контекстом отношений России и Евросоюза (в рамочном документе сказано, что «Северное измерение» будет региональным выражением общих пространств Россия – ЕС1) можно трактовать двояко.

В целом, обновленное «Северное измерение» стало более централизованным, чем прежде, политика в значительной степени стала базироваться на принципах интерговерментализма. Для того чтобы быть успешными, проекты в рамках «Северного измерения» должны разрабатываться с активным привлечением федерального центра и его полномочных представителей1. Однако перенесение акцента на сотрудничество на межправительственном уровне лишает «Северное измерение» активного доступа к богатейшему опыту межрегионального и приграничного сотрудничества, накопленному на Севере Европы.

Представляется, что региональный уровень взаимодействия в рамках «Северного измерения» следует только усиливать, т.к. децентрализованное распределение ответственности будет способствовать использованию местных возможностей2. Более того, именно внешние связи регионов должны стать тем цементом, который создаст прочную основу для партнерских отношений России и ЕС, и «Северное измерение» является одним из необходимых для этого инструментов3. Если обновленное «Северное измерение» действительно ориентировано на конкретные, нацеленные на результат проекты, то чрезмерная централизация будет ему вредна4. Вмешательство высшего уровня политического руководства может быть полезно при осуществлении крупнейших, знаковых проектов «Северного измерения». Однако для развития всеобъемлющего, разностороннего сотрудничества на Севере Европы наиболее целесообразно было бы осуществлять основную деятельность в рамках «Северного измерения» на уровне региональных и местных властей, централизация же деятельности СИ сужает перспективы его развития.

Настораживает также наблюдаемая тенденция использовать словосочетание «Северное измерение» для обозначения региона, объединяющего регион Балтийского моря и Баренцев Евро-

Арктический регион. Участники приграничного сотрудничества часто говорят о «приграничном сотрудничестве в зоне “Северного измерения”». Такая расширительная трактовка позволяет добавить в актив СИ все проекты, осуществляемые различными странами, Евросоюзом, разными организациями, регионами, местными органами власти в «регионе “Северного измерения”». Однако искусственность приписки различных инициатив приграничного и межрегионального сотрудничества на Севере Европы к «Северному измерению» очевидна.

Возможно, «Северное измерение» сможет стать своеобразным брендом, использование которого будет улучшать судьбу проектов, облегчая поиск финансирования и придавая им вес и значимость в глазах заинтересованных лиц. Роль «Северного измерения» как дискурсивного ресурса может быть значительной, однако она не отражает тот огромный потенциал, который был заложен при обновлении его политики.

На сегодняшний день субъекты РФ Северо-Западного федерального округа по-прежнему проявляют интерес к инициативам в рамках «Северного измерения» и готовы к участию в его проектах. Вместе с тем в развитии своих внешних связей регионы проявляют прагматизм, ориентируясь, прежде всего, на те форматы международного сотрудничества, которые подкреплены финансированием и нацелены на осуществление конкретных проектов. Для того чтобы «Северное измерение» на практике заняло значительное место во внешних связях субъектов РФ, входящих в СЗФО, ему необходимо перейти от декларативных заявлений к более активной практической деятельности, обеспечить более эффективное вовлечение региональных акторов в свою работу, а также решить вопрос финансового обеспечения. Представляется, что именно привлечение финансовых ресурсов способно стать тем толчком, который необходим для активизации деятельности «Северного измерения» и способен повысить роль СИ в международных связях субъектов РФ Северо-Западного федерального округа.