Обоснованность ограничений, устанавливаемых в границах зон с особыми условиями использования территорий при условии размещениях их на землях, предназначенных для индивидуального жилищного строительства

У становление зон с особыми условиями использования территорий (далее – ЗОУИТ) является основанием для ограничения прав собственников земельных участков, а также собственников либо правообладателей объектов недвижимости, расположенных в границах ЗОУИТ. Как особо проблемную можно выделить ситуацию в том случае, когда территория ЗОУИТ охватывает земельные участки, предназначенные для осуществления индивидуального жилищного строительства (далее – ИЖС), потому что жилье, расположенное на таких землях, может оказаться единственным. Сложности с использованием по целевому назначению возникают в любом случае, потому что ЗОУИТ во всех случаях не может иметь такого целевого назначения, как предназначение для ИЖС.

Российский механизм правового регулирования предусматривает возможность компенсации или принудительного выкупа земельных участков и объектов недвижимости в том случае, когда их использование по целевому назначению становится полностью невозможным вследствие установления ЗОУИТ, то есть нельзя утверждать, что частные интересы полностью нарушаются. Однако в данном случае будет актуальна проблема реальной сопоставимости стоимости имущества, использование которого стало невозможно вследствие установления ЗОУИТ, с той компенсацией, которую получают правообладатели.

На практике же ограничения в границах ЗОУИТ порой бывают избыточными и не всегда обоснованными. Следовательно, создается предпосылка для пересмотра ограничений в целях возможности их снижения для того, чтобы собственники и правообладатели могли использовать как участки под ИЖС, так и находящееся на них недвижимое имущество без ущерба для себя и для публичных интересов. Объективная потребность в проведении исследований сохраняется на протяжении длительного времени, потому что еще не найден ни оптимальный механизм градации ограничения, устанавливаемых применительно к ЗО-УИТ, ни ситуация, при которой будет достигнут баланс частных и публичных интересов, что исключит возможные последующие конфликтные ситуации.

Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа обоснованности ограничений, устанавливаемых в границах ЗОУИТ на землях, предназначенных для ИЖС. С учетом поставленной цели ее достижение возможно путем решения следующих задач:

• •    охарактеризовать ограничения, устанавливаемые в границах ЗОУИТ;

• •    исследовать специфику земельных участков, предназначенных для ИЖС;

• •    обосновать потребность изменения характера и степени ограничений устанавливаемых в границах ЗОУИТ на землях, предназначенных для ИЖС.

ЗОУИТ и связанные с ними ограничения и запреты достаточно часто становятся предметом различных исследований, и вопрос стал особенно актуальным после признания в России возможности существования частной собственности на земельные участки.

Вопросам зонирования территорий и целям их установления уделено внимание такими авторами как С.Д. Афанасьева, А.А. Борисов, Е.А. Савельева.

Как отдельное специализированное исследование, в рамках которого автор затрагивает вопросы ограничения прав на земельные участки, в том числе при установлении ЗОУИТ, можно отметить работу А.П. Ревякина. Однако данный автор не рассматривает идею дифференциации допустимых ограничений, обосновывая идею о необходимости совершенствования механизма компенсации правообладателям в том случае, если устанавливаемые ограничения являются существенными и препятствуют использованию земельного участка по его целевому назначению.

Однако подавляющая часть современных исследований посвящена не ограничениям, а проблемам изъятия земельных участков для удовлетворения государственных и муниципальных нужд в случае установления ЗОУИТ.

Можно утверждать, что дифференциации ограничений, возникающих при установлении ЗОУИТ на землях, предназначенных для ИЖС, до настоящего времени не было посвящено ни одного специализированного правового исследования.

В рамках настоящего исследования использовались формально-правовой, сравнительно-правовой методы, а также методы анализа и синтеза. В целях проведения исследования особое внимание было уделено ограничениям, возникающим при установлении ЗОУИТ на земельных участках, которые предназначены для ИЖС, а также непосредственно нормам права, регламентирующим данную сферу.

Установление ЗОУИТ обуславливается общественными интересами или публичными нуждами с учетом действующего законодательства России. Режим ЗОУИТ отличается от режима иных категорий земель в силу того, что предполагает дополнительные ограничения для лиц, чьи земельные участки не выкупаются, а попадают в границы ЗОУИТ. В этом случае доминируют общественные и публичные интересы, то есть явно проявляется дисбаланс указанных интересов, но при этом должен реализовываться компенсаторный механизм, в основе которого должен находится принцип соразмерности ограничений и компенсации [8].

Установление ограничений в границах ЗОУИТ, исходя из тех видов ЗОУИТ, которые предусмотрены действующим законодательством, связывается либо с потребностью в защите самого объекта, либо в защи- те людей от негативного воздействия [2], в том числе в аспекте защиты жизни людей [1].

Законодательно предусмотрено, что при установлении ЗОУИТ в число ограничений и запретов входят: запрет на строительство и использование зданий, сооружений и земельных участков, в том случае, когда их целевое назначение не совпадает с целевым назначением непосредственно ЗОУИТ, а также запрет на реконструкцию зданий и сооружений. Допускается в установленных законом случаях снос объектов недвижимости.

Обратить внимание следует на то, что устанавливаемые в границах ЗОУИТ ограничения в части использования земельных участков и объектов недвижимости определены законодателем как доминирующие по отношению к правилам землепользования и застройки, правом утверждения которых наделены органы местного самоуправления, что признано Конституционным Судом РФ не противоречащим основному закону страны.

Подобные ограничения, как справедливо отмечает Н.Н. Федоскин, для собственников земельных участков могут повлечь различные негативные последствия, в том числе отказ в выдаче разрешения на строительство [10].

Иными словами, наличие в собственности земельного участка, предназначенного для ИЖС, в случае установления ЗОУИТ и отсутствия разрешения на момент установления ЗОУИТ, станет препятствием для использования земельного участка по назначению. Принимая во внимание то, что ИЖС – это способ удовлетворения потребности людей в жилье, речь фактически идет о том, что право на жилье не может быть реализовано. Оправданным такой подход будет в случаях, когда установление ЗОУИТ обусловлено неблагоприятными последствиями, повышенными рисками для жизни и здоровья человека. Например, ситуации с линиями электропередач ограничения и запреты связаны с наличием сильных электромагнитных полей, которые для человека вредны [6].

Зонирование может предполагать, как указывает О.П. Зиновьева, выборочность в отношении возможности осуществления строительства объектов недвижимости, когда в пределах ЗОУИТ размещаются только инфраструктурные объекты и полностью запрещается строительства жилья [5]. В этом случае земельные участки, предназначенные для ИЖС, не могут быть использованы по целевому назначению.

Безусловно, ЗОУИТ бывают различными, что предполагает различие ограничений и не всегда предполагается прямой запрет на использование уже возведенного жилья по целевому назначению, если оно уже возведено с соблюдением норм права. Однако дифференциация в зависимости от того, в какой части ЗОУИТ расположен земельный участок, законодательством не предусмотрена, что не всегда оправ- дано, потому что нередко ЗОУИТ занимает бóльшую территорию, чем реально необходимо для целей удовлетворения общественных или публичных нужд.

Специфика установления ЗОУИТ на земельных участках, предназначенных для ИЖС.

Законодательство России не содержит прямого запрета на установление ЗОУИТ на земельных участках, предназначенных для ИЖС. Более того, в настоящее время правовые нормы определяют степень и характер ограничений, а также механизмы защиты прав граждан, чьи земельные участки попадают в границы ЗОУИТ. Безусловно, подобная ситуация нежелательна, потому что земли под ИЖС имеют стратегическое назначение, как позволяющие государству решать вопросы обеспечения потребности населения в жилье [7]. В свете опыта пандемии можно утверждать, что потребность в землях для ИЖС в России будет расти, потому что население и работодатели получили опыт дистанционного взаимодействия, который, при всей его внешней негативности, оказался полезным. Некоторые исследователи придерживаются мнения, что востребованность земель для ИЖС будет расти [4].

В ситуации, когда ЗОУИТ занимает участки, предназначенные для ИЖС, ограничение прав собственников и землепользователей является негативным и может стать причиной общественного резонанса. ИЖС позволяет гражданам удовлетворять потребности в жилье. За счет ИЖС решаются проблемы невозможности обеспечения нуждающихся жильем на основании договоров социального найма. Ограничения прав собственников и землепользователей участков под ИЖС, как представляется, может быть исключительно крайней мерой, потому что права граждан приоритетны, хотя фактически противопоставляются общественным и публичным интересам.

Земельные участки под ИЖС, как правило, выделяются в границах земель населенных пунктов [3], что обусловлено необходимостью обеспечения доступности необходимой для граждан инфраструктуры. Представляется, что земли населенных пунктов должны быть если не исключены, так как это невозможно, то хотя бы ограничены в аспекте размещения на их территории ЗОУИТ, особенно если часть из них предполагает ИЖС.

Ранее, до внесения изменений в законодательство, как отмечает Н.Е. Тесаков, возникла сложная с точки зрения наличия резкого общественного резонанса проблема, суть которой заключается в наличии обязанности у собственников земельных участков, предназначенных для ИЖС, снести дома и иные постройки, расположенные в границах ЗОУИТ [9]. Причина – это отсутствие данных о том, что земельный участок, предназначенный для ИЖС, попадает в границы ЗОУИТ, а его допустимое целевое использование, так же как и целевое использование зданий и строений на нем, не отвечает целевому назначению ЗОУИТ.

Подводя итог, можно утверждать, что установление ЗОУИТ влечет за собой ограничения для собственников земельных участков и землепользователей. Правообладатели земельных участков, предназначенных для ИЖС, не являются исключением, и их право на использование земельного участка по целевому назначению может быть ограничено. В отсутствие дифференциации степени ограничений, то есть запретов, например, только на возведение жилых зданий или только на возведение жилых зданий определенной этажности в границах ЗОУИТ, ограничения имеют общий характер, в то время как фактически степень ограничения может варьироваться в зависимости либо от степени опасности самого объекта, для целей которого устанавливается ЗОУИТ, либо для целей охраны подобного объекта.

По результатам анализа можно утверждать, что баланс частных и публичных интересов в случае установления ЗОУИТ, когда в их границах находятся земельные участки под ИЖС, нарушается. Во внимание необходимо принимать и то обстоятельство, что земельные участки под ИЖС выделяются преимущественно в границах населенных пунктов, то есть на той территории, которая должна быть максимально защищена и которой следует придать должный уровень правовой охраны. Признание данного обстоятельства – это предпосылка для пересмотра действующего законодательства и для закрепления положений о том, что установление ЗОУИТ на земельных участках, предназначенных для ИЖС – это исключительная ситуация, допустимая только тогда, когда отсутствует альтернативное решение.