Общедолевое имущество как предмет диалога власти и организаций гражданского общества (на примере г. Костромы)

вающими и продвигающим интересы жителей многоквартирных жилых домов, заинтересованных в возврате общего долевого имущества, является комиссия по выявлению объектов муниципальной собственности г. Костромы, отвечающих признакам общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.

Введение. Многоквартирный дом (МКД) в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции» от 28 января 2006 г. № 47¹ есть совокупность двух и более квартир, которые имеют самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме. Важным признаком МКД, отличающим его от индивидуального дома (где проживает одна семья), является то, что он представляет собой единый комплекс недвижимого имущества МКД. При этом необходимо иметь в виду, что МКД — это единый комплекс жилых и нежилых помещений, которые могут находиться в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований. Другие части МКД находятся в общей долевой собственности собственников указанных помещений, имея официальный статус общего долевого имущества (ОДИ). Почти любой МКД содержит элементы ОДИ.

Таким образом, МКД состоит из жилых помещений, нежилых помещений, а также помещений, предназначенных для обслуживания жилых и нежилых помещений и доступа к ним, «тесно связанных с ними предназначением и следующих юридической судьбе жилых и нежилых помещений»2.

В фокусе внимания статьи находятся не столько юридические аспекты ОДИ, сколько политические вопросы, обусловленные необходимостью соблюдения баланса интересов на основе диалога между органами власти и граж- данским обществом. Такой опыт накоплен в г. Костроме. С 1992 г. на основании Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 апреля 1991 г. № 1541-1 в стране началась массовая передача квартир в собственность граждан3. В соответствии со ст. 3 этого закона жильцы МКД стали собственниками мест общего пользования, которые позже стали именоваться ОДИ. Согласно ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, они относятся к ОДИ в МКД4.

Обзор литературы. Проблема ОДИ в МКД привлекает внимание общественности, органов государственного и муниципального управления, а также научного сообщества. Ученые рассматривают проблемы индивидуализации и регистрации общего имущества собственников помещений в МКД [1], возможность получения компенсации за неиспользование ОДИ одним из собственников [2], анализируют законодательство в сфере оборота МКД [3—4], рассматривают правовой механизм проведения общего собрания собственников ОДИ в МКД при выборе способа управления принадлежащим им общим имуществом [5] и др.

Материалы и методы. Материалом послужили федеральные законы и кодексы Российской Федерации, научные и интернет-источники по исследуемой теме. В статье использовались такие методы научного исследования, как наблюдение, экспертные опросы, анализ полученных эмпирических материалов, сравнение и обобщение.

Результаты исследования. Согласно п. 1 ст. 290 Гражданского кодекса Российской Федерации, общие помещения в МКД, его несущие конструкции, механическое, санитарнотехническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающее более одной квартиры, принадлежат на праве общей долевой собственности собственникам МКД5. Таким образом, в состав ОДИ входят помещения в МКД, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения, в том числе межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, коридоры, технические этажи, чердаки, подвалы, в которых есть инженерные коммуникации, а также иные помещения в данном доме, не принадлежащие отдельным собственникам6.

Российское законодательство наделяет граждан Российской Федерации значительным объемом прав как собственников МКД. Однако бывает, что эти права властью игнорируются и нарушаются. В итоге предоставленные гражданам Жилищным кодексом Российской Федерации возможности управления своим имуществом не могут быть в полном объеме реализованы при отсутствии во владении собственников дома самого предмета управления — ОДИ в составе единого территориально-имущественного комплекса в МКД.

Из-за неверного истолкования своих прав муниципальные образования без согласия собственников МКД сначала заносили в реестр муниципальной собственности подвалы, чердаки, лифтерные и другие объекты ОДИ в МКД, а затем сдавали их в аренду и даже распродавали. Одним из главных аргументов муниципальных образований, поступавших таким образом, был аргумент о возможности пополнения местного бюджета за счет аренды или продажи ОДИ. На самом деле отчуждение имущества граждан, в том числе подвалов или чердаков, выполняющих важную инженерную задачу сохранения самого МКД как цельной строительной конструкции, оборачивалось для бюджета и собственников жилья дополнительными непредсказуемыми издержками.

Известны факты обрушения домов в ряде городов России, зафиксированы аналогичные случаи и в Костроме7. В итоге все больше граждан стало высказывать недовольство скла- дывающейся ситуацией, вносить конкретные предложения по ее корректировке и пытаться установить диалог с властью по проблемам возврата незаконно отчужденного ОДИ.

Органы муниципальной и региональной власти Костромской области до 2012 г. системную проблему нарушения прав собственников ОДИ не признавали. Не акцентировалась эта проблема и на уровне профильных министерств и ведомств государства.

Вопрос о защите прав собственников ОДИ в МКД г. Костромы впервые поднят на совещании при губернаторе региона И. Н. Слюняеве. 11 февраля 2012 г. он на встрече с общественностью регионального центра обещал, что колясочные и подвалы будут возвращать собственникам МКД. Это была первая, но не единственная попытка вступления представителей местного гражданского общества в прямой диалог с властью. Однако до институционализированного диалога между властью и собственниками МКД было еще далеко8. 22 августа 2012 г. в Костроме прошло пикетирование отдела муниципального имущества городской администрации. Участники и организаторы публичной акции потребовали отмены аукциона по очередной продаже технических подвалов, колясочных и лифтовых помещений, который был назначен на 29 августа. Кроме этого требования, был поднят вопрос о возврате ранее уже незаконно отчужденного муниципальной властью ОДИ в МКД г. Костромы9.

К разрешению ситуации с ОДИ подключилась Общественная палата Костромской области. 14 сентября 2012 г. она рассмотрела вопрос о соблюдении прав на ОДИ собственников МКД Костромы в ходе приватизации и отчуждения администрацией города нежилых помещений, расположенных в жилых домах и имеющих признаки ОДИ в соответствии со ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации. Совет палаты принял ряд рекомендаций. В частности, администрации г. Костромы было предложено приостановить продажу с торгов спорных помещений, расположенных в МКД. Также было предложено прекратить передачу в состав муниципальной собственности новых помещений в

МКД, имеющих признаки ОДИ10. С целью недопущения дальнейшего нарушения прав собственников помещений в МКД Общественная палата Костромской области признала необходимым создание экспертной комиссии с включением в ее состав представителей администрации и думы Костромы, объединений собственников жилья, строителей, экспертов и членов палаты11.

На основании этих рекомендаций утверждены состав и положение о комиссии по выявлению объектов муниципальной собственности г. Костромы, отвечающих признакам общего имущества собственников помещений в МКД (Постановление администрации г. Костромы от 30 октября 2012 г. № 2279)12. В результате была создана новая диалоговая площадка для пересмотра статуса нежилых помещений, оформленных в собственность муниципалитета и расположенных в МКД областного центра. Обсуждение назревшей проблемы было начато с приостановления продажи, а затем полного прекращения распродажи ОДИ. Наряду с этим, ранее приватизированные объекты признаны помещениями, относящимися к ОДИ собственников МКД с последующим возвращением их законным владельцам этого имущества13.

В качестве первоначальной модели для диалогового урегулирования спорных вопросов о помещениях, обладающих признаки ОДИ, но зарегистрированных в качестве объектов в реестре собственности, была предложена инновационная схема разрешения проблемы посредством создания межведомственной комиссии. Такая модель диалога еще не позволяла уйти от судебного разбирательства, но уже давала возможность собственникам имущества сберечь время и денежные средства. Вместе с тем выносимые судебные акты надежно закрепляли восстановление прав собственников МКД на ОДИ (рис. 1)14.

Рис. 1. Первая диалоговая модель по проблеме ОДИ в г. Костроме15

Однако более продуктивной была признана другая модель диалога по разрешению спорных проблем вокруг ОДИ в МКД. В отличие от исходной модели диалога, здесь проблема разрешалась без обращения собственников ОДИ в суд. Вместо них на основании решения комиссии этим теперь занималась уже администрация муниципального образования, имевшая в штате опытных и компетентных юристов (рис. 2).

Однако, как показало дальнейшее развитие ситуации, самой приемлемой формой диалога собственников ОДИ с властью является другой механизм. В рамках третей модели диалога городская власть разрешает проблему возвращения ОДИ без обращения в суд как жильцов МКД, так и муниципалитета. Этот подход можно рассматривать как идеальную модель диалога представителей гражданского общества и власти. Это значит, что именно к этому следует стремиться власти и организациям гражданского общества, выбирая ту или иную форму разрешения противоречий. Внесудебный порядок восстановления прав собственников ОДИ существует и функционирует пока только в г. Санкт-Петербурге (рис. 3).

Рис. 2. Вторая диалоговая модель по проблеме ОДИ в г. Костроме (облегченный порядок восстановления прав собственности через суд)

Рис. 3. Третья диалоговая модель по проблеме ОДИ (внесудебный порядок восстановления прав собственников на основании признания ошибочного отчуждения), действует в г. Санкт-Петербурге

Представленной схемы внесудебного разрешения проблем в Костроме пока еще не существует. Однако ее вполне реальные очертания все более отчетливо проявляются в постоянно совершенствующихся и развивающихся практиках диалога местного гражданского общества и муниципальной власти в Костроме. В состав обновленной комиссии по ОДИ в настоящее время входят не только представители администрации г. Костромы, но и депутаты городской думы, Общественной палаты, НКО, функционирующих в сфере контроля качества жилищно-коммунальных услуг, представители советов МКД.

Внутри комиссии созданы две рабочие группы. Первая осуществляет сбор и проверку технической документации, начиная с момента строительства дома для определения исходного (проектного) предназначения каждого из спорных помещений. Вторая рабочая группа выезжает на место нахождения спорного имущества для детального обследования конструкций помещений, инженерных коммуникаций МКД и выявления реального использования данных помещений. В итоге администрация регионального центра приостановила процесс реализации с торгов ряда спорных помещений.

На третьем заседании комиссии, состоявшемся 1 марта 2013 г., сразу пять спорных объектов были признаны помещениями, относящимися к ОДИ собственников МКД. Позиция по тому или иному спорному объекту, занимаемая комиссией, является обязательной для представителя администрации в суде при решении вопроса о праве собственников МКД на спорные помещения16. В итоге 4 июня 2014 г. комиссия по ОДИ г. Костромы вынесла решение о признании еще четырех нежилых помещений в МКД ОДИ собственников жилья. В их число вошли колясочная, лифтерная и два подвальных помещения в МКД17.

Институционализация практики диалогового взаимодействия привела к тому, что количество возвращенных администрацией города вспомогательных помещений с признаками ОДИ постоянно растет.

Для исследования опыта и практики возвращения ОДИ в мае 2014 г. мы провели экспертный опрос. В качестве экспертов выступили жильцы МКД, гражданские активисты и представители городской администрации.

При ответе на вопрос о том, какими навыками и умениями должны обладать граждане для того, чтобы эффективно отстаивать свои права и законные интересы, все респонденты указали на первостепенную роль знания прав и обязанностей собственников ОДИ, наличие свободного времени и желания защищать общественные интересы, привлекая к этому внимание общества, власти и СМИ.

Второе место участники опроса отвели умению консолидироваться и находить союзников и партнеров. Крайние меры (голодовки, перекрытие дорог, забастовки) оказались самой неэффективной стратегией для отстаивания интересов по защите ОДИ. В качестве наиболее эффективных и действенных форм урегулирования вопроса ОДИ респонденты назвали обращения, петиции, заявления, адресованные властям, и привлечение омбудсменов, Общественной палаты региона, города.

На основе опроса можно сделать вывод, что большинство экспертов видят ключ к решению вопроса ОДИ в конструктивном сотрудничестве и диалоге между муниципальной властью, собственниками МКД, а также арендаторами и (или) новыми собственниками спорного имущества.

Радикальные методы в отстаивании и продвижении публичных интересов считаются неприемлемыми. Наиболее действенными механизмами защиты интересов, с точки зрения экспертов, являются непосредственные контакты с властью, диалог, жалобы, публичные акции, в крайнем случае — обращение в суд или прокуратуру.

Проблема нарушения прав собственников жилых домов на ОДИ носит массовый характер. Ее окончательное решение может быть найдено на федеральном уровне, в том числе на основе корректировки судебной практики при разрешении возникающих споров и изменения действующего законодательства.

30 января 2013 г. состоялись общественные слушания в Общественной палате Российской Федерации, на них были сформулированы и приняты рекомендации под названием «Новое в судебной практике разрешения споров по защите прав на общее долевое имущество собственников помещений многоквартирных домов»18.

Обсуждение и заключения. В настоящее время практика защиты ОДИ в МКД г. Костромы продолжается. Опыт работы по отстаиванию и продвижению общественных интересов, накопленный в г. Костроме, обобщен и получил распространение в ряде других субъектов Федерации. С 2013 г. собственникам жилья было возвращено более 90 незаконно отчужденных объектов, признанных их ОДИ¹⁹.

Успех в отстаивании, продвижении и защите общественных интересов во многом зависит от характера и особенностей диалоговых механизмов и дискурсивных практик, реализуемых в сфере публичной политики в процессе коммуникации организаций гражданского общества и органов государственной и муниципальной власти [6—8].

Проблема заключается еще и в том, что гражданские лидеры и активисты, рядовые члены НКО и граждане до сих пор не владеют элементарными дискурсивными навыками и коммуникативными технологиями, использующимися в переговорном процессе, медиации и диалоге государства и гражданского общества.

Отсюда вытекает масштабная задача, суть которой заключается в необходимости организации системы гражданского просвещения и обучения представителей «третьего сектора» диалогическим навыкам и социокоммуникативным технологиям ведения эффективного и продуктивного диалога с властью.

В заключение также отметим, что комиссия по выявлению объектов муниципальной собственности г. Костромы, отвечающих признакам общего имущества собственников помещений в МКД, при администрации этого города, хотя имеет определенные недостатки, является единственной уникальной площадкой для диалога и внесудебного решения спорных вопросов. Именно она стала институциональной основой для продуктивного диалога муниципальной власти с местным гражданским обществом, отстаивающим и продвигающим интересы жителей МКД, желающих вернуть общедомовое имущество.