Общественная экспертиза: теоретико-правовой анализ

В настоящей статье проведен теоретико-правовой анализ общественной экспертизы нормативных правовых актов как неотъемлемого элемента правотворческой дея-тельности на современном этапе развития российского государства и описания механизма реализации общественной экспертизы.

В ст. 2 Закона «Об общественной палате Российской Федерации» в качестве одной из основных названа задача проведения «общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления» [5]. Анализируя данную функцию, необходимо уяснить, что же представляет собой общественная экспертиза.

Понятие «экспертиза» (от латинского expertus, французского expertise — «опытный») существует давно и используется практически во всех сферах жизни. Она находит всё более широкое применение в жизни общества, распространяясь на новые сферы деятельности: государственно-правовую, социально-экономическую, научно-техническую и др.

Таким образом, под экспертизой понимается совокупность определенных целенаправленных действий исследовательского характера, совершаемых профессионалом, наделенным специальными знаниями, в отношении какого-либо объекта (темы, вопроса), с предоставлением обоснованного заключения либо результат таких действий.

И. С. Андреев рассматривает экспертизу нормативно-правого акта как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия [1, с. 51].

Термин «общественная экспертиза» упоминается в правовых актах лишь вскользь, без указания содержания процедуры, ее целей и задач. В Приказе Министерства финансов № 180 от 01 июля 2004, утвердившем концепцию развития бухгалтерского учета на территории Российской Федерации, термин «общественная экспертиза» раскрывается через ряд признаков. Поскольку они были сформули рованы в самом общем виде, полагаем, что их использование применительно к раскрытию термина «общественная экспертиза» в рамках деятельности Общественной палаты вполне допустимо. Итак, общественная экспертиза — это проверка, определение чего-либо (в нашем случае нормативного правового акта) субъектом, ее проводящим, например:

• —    соответствия объекта рассмотрения приоритетным потребностям заинтересованных лиц (граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления);

• —    соответствия требованиям адекватности объекта исследования, т. е. требованиям времени, социальной необходимости (нормативный правовой акт должен регулировать общественные отношения, действительно в этом нуждающиеся;

• —    соответствия требованиям «качества» (нормативный правовой акт должен соответствовать по содержанию, по форме требованиям законодательства; при его разработке должны учитываться правовые, экономические, социальные аспекты, он должен иметь подробную и вместе с тем логическую, четкую структуру, быть доступным для понимания и использования);

• —    обладания объекта общественной экспертизы социальной значимостью [4. с. 26— 27].

В. И. Захарова придерживается точки зрения, что понятия «социальная экспертиза» и «общественная экспертиза» в полис могул быть синонимическими. Автор определяет общественную экспертизу как добровольное привлечение населения (общества) к экспертной деятельности социально-значимых объектов (законов, проектов, программ, решений и т. д.), в деятельности которых выражается реальное отношение большинства народа, социальной группы, элементов общественной системы к фактам, событиям, явлениям, процессам, затрагивающим потребности и инте-

ресы социальной общности как совокупности индивидов, отличающихся целостностью, выступающих самостоятельными субъектами социального действия. Исследователь отмечает, что общественная экспертиза должна выступить механизмом, препятствующим либо принятию некорректных, некомпетентных управленческих решений в любой области, либо неадекватному исполнению решений. Это особенно касается нормативно-правовых актов, программ и проектов, требующих значительных денежных средств или связа-ных с жизненно важными для населения страны решениями [2, с. 18—19].

Обобщая все верные, по нашему мнению, характеристики рассматриваемой категории, можно дать следующее определение; общественная экспертиза нормативно-правового акта — это совокупность целенаправленных действий по проверке проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и проектов федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка, для проведения которых добровольно привлекается население (общество) в качестве согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления.

Теперь обратимся к вопросу механизма осуществления общественной экспертизы. Общественная палата вправе прибегнуть к ней по решению совета палаты либо в связи с обращением Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ (ст. 18, ч. 1) [5]. Помимо рассмотрения нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов муниципальных образований, экспертной проверке могут подвергаться проекты федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции, федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан РФ в области социальной политики и социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Поступивший в Общественную палату проект нормативного правового акта направляется соответствующим подразделе нием Аппарата палаты членам совета, на заседании которого и решаются вопросы проведения экспертизы и подготовки проекта заключения по результатам экспертизы; определяется комиссия, ответственная за подготовку проекта заключения, устанавливается срок предоставления заключения. Как видно, не каждый нормативный правовой акт становится предметом экспертной проверки. Так, в соответствии с Регламентом Общественной палаты РФ «проект нормативного правового акта, но в отношении которого советом Общественной палаты не принято решение о проведении общественной экспертизы, может быть самостоятельно рассмотрен комиссией общественной палаты» [5], которая может предложить повторное рассмотрение акта. Решение об экспертизе передается рабочей группе, которая вправе:

• 1)    привлекать экспертов;

• 2)    рекомендовать Общественной палате направить в палаты Федерального Собрания, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы;

• 3)    предложить Общественной палате на-править ее членов для участия в работе коми- : тетов и комиссий палат Федерального Собра-ния при рассмотрении законопроектов — | объектов экспертизы;

• 4)    предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативных правовых актов, являющихся объектом экспертизы.

Все указанные субъекты обязаны при поступлении запроса передать Общественной палате проект нормативного правового акта со всеми документами и материалами, необходимыми для проведения экспертизы.

К сожалению, ни законом, ни Регламентом не указывается, какие же критерии используются при проведении экспертизы, оценивается ли акт в целом или по частям, на чем члены рабочей группы акцентируют внимание — на правовой урегулированности отношения, его экономической обоснованности или степени способности удовлетворения социального интереса. В итоге подготовленный рабочей группой проект заключения по проекту нормативного правового акта подлежит рассмотрению соответствующей комиссией, которая большинством голосов либо одобря- j ет его, либо нет. Затем заключение поступает ;

в совет палаты, где включается в повестку дня, и на заседании подлежит обсуждению с последующим голосованием.

К сожалению, пока механизм проведения общественной экспертизы не определен. Обязательность проведения общественной экспертизы планов правотворческих работ создает условия для дальнейшего развертывания активности общественных организаций, граждан, научной общественности, специализированных учреждений, авторитетных образовательных заведений в правотворческом процессе, повышения в нем роли юридической науки [3, с. 16]. Несмотря на определенные сложности, следует признать, что институт экспертизы значительно расширяет возможности участия общественности в процессе подготовки и принятия нормативных правовых актов.