Общественная опасность коррупционных преступлений в жилищно-коммунальной сфере

Общественная опасность преступления – широко обсуждаемая и постоянно интересующая ученых категория уголовного права. По мнению Н. Ф. Кузнецовой, общественная опасность означает причинение или создание угрозы причинения существенного вреда охраняемым уголовным законом общественным отношениям в результате совершения преступного посягательства [3, с. 62]. А. В. Наумов рассматривает общественную опасность как внутреннее свойство преступного деяния, раскрывающее его социальную сущность [7, с. 120–121].

А. И. Марцев определяет общественную опасность как свойство каждого преступления в отдельности и всех преступлений, вместе взятых, производить в обществе существенные отрицательные социальные изменения [5, с. 149]. При этом А. И. Марцев выделял два уровня последствий преступления. Первый уровень – первичное последствие, которое вызывает определенные изменения в социальной действительности (каждое преступление причиняет вред конкретному объекту или создает угрозу причинения такого вреда); второй уровень – вторичное последствие, которое производит качественные изменения условий существования общества (возможность повторяемости преступлений в будущем) [5, с. 148].

Полагаем, что позиция А. И. Марцева наиболее точно отражает суть общественной опасности преступления. Она, действительно, способна порождать негативные для общества последствия (физические, моральные, имущественные, экономические, социальные и др.), которые приводят к качественным изменениям условий существования и нормального функционирования общества.

Общественная опасность коррупционных преступлений в сфере жилищно-коммунального хозяйства также отчетливо проявляется на обоих уровнях. Можно утверждать, что степень такой опасности весьма высока. Это связано с тем, что круг злоупотреблений, правонарушений, преступлений в сфере ЖКХ очень широк. Сложные схемы коррупционных преступлений не позволяют правоохранительным органам полностью, достоверно и быстро отследить движение денежных средств. Коррумпированность должностных лиц, как на государственном, так и на местном уровне, подрывает доверие к власти и в дальнейшем ставит вопрос о ее легитимности.

Е. А. Сизых были проанализированы обращения граждан о нарушениях коррупционной направленности в общественную палату Российской Федерации и сделан вывод, что по уровню коррупционности жилищно-коммунальное хозяйство занимает первое место (38%) после правоохранительных органов (20%). Были исследованы также обращения граждан по федеральным округам. Выяснилось, что по уровню коррупционности жилищно-коммунальное хозяйство занимает второе место после муниципальных органов власти [11, с. 75]. Изучение коррупционных дел в сфере жилищно-коммунального хозяйства показало, что наиболее часто совершаются преступления, предусмотренные ст.ст. 159, 160, 204, 290, 291 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ).

Чем же опасны коррупционные преступления в сфере жилищно-коммунального хозяйства для государства и общества? Во-первых, ростом теневого сектора экономики, значительная часть которого сформирована экономической преступностью и существует благодаря коррупции властных структур. Жилищно-коммунальное хозяйство как сектор экономики является привлекательным для преступных элементов, так как в данной сфере легче совершать хищения в крупном и особо крупном размере. Как правило, эти преступления носят высокоорганизованный характер и имеют выраженную социальную окраску [10, с. 237]. В 2017 г. в России было зарегистрировано 1 657 преступлений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, из них коррупционной направленности – 733; в 2018 г. – 1 397, из них коррупционной направленности – 724; в 2019 г. – 1 300, из них кор- рупционной направленности – 673. Несмотря на то, что количество выявляемых преступлений снижается, 50 % из них продолжают оставаться коррупционными.

Во-вторых, расследование преступных схем затруднено, так как цепочки состоят из многочисленных «подставных» фирм, через которые осуществляются платежи. Кроме того, преступления в сфере жилищно-коммунального хозяйства очень часто совершаются при организации и укрывательстве преступной деятельности со стороны должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Еще в 2014 г. начальник управления экономической безопасности и противодействия коррупции главного управления МВД России по Московской области А. Глуздаков проинформировал о росте преступлений в сфере ЖКХ в Подмосковье, назвав причины – тесные связи управляющих компаний с чиновниками [2, с. 117].

В-третьих, высокий уровень бюджетного финансирования различных жилищно-коммунальных программ, например, программ по переселению населения, подталкивает чиновников различного уровня к совершению хищений.

Два последних обстоятельства отражают примеры из судебной практики г. Махачкалы. Так, в 2018 г. был объявлен в розыск бывший глава Министерства архитектуры и жилищнокоммунального хозяйства Республики Дагестан И. Казибеков, который совершил ряд тяжких преступлений экономической направленности – хищения чужого имущества путем обмана в особо крупном размере. Ущерб от его преступных действий оценивается в сумму более 400 млн рублей1. Представляет интерес приговор судьи советского районного суда г. Махачкалы в отношении Р., который является родственником и доверенным лицом И. Казибекова и по совместительству учредителем и генеральным директором одной из аффилированных организаций.

Судом установлено, что в 2015 г. была создана организованная преступная группа под руководством лица, замещающего государственную должность министра строительства, архитектуры и ЖКХ Республики Дагестан И. Казибеко-ва (уголовное дело в отношении него выделено в отдельное производство), для совершения ряда тяжких преступлений экономической направленности.

Будучи министром, И. Казибеков в целях получения финансовой выгоды при реализации программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Республики Дагестан в 2013–2017 годах» создал организованную преступную группу, характеризующуюся устойчивостью связей, сплоченностью, наличием общей материально-финансовой базы, иерархичной структурой и строгим распределением функций между ее участниками, для хищения бюджетных средств и легализации денежных средств, приобретенных в результате совершения преступлений. Выполняя роль организатора и руководителя организованной преступной группы, И. Казибеков вовлек в состав указанной группы Р., который согласился действовать в ее интересах.

Особое значение для квалификации деяния имел способ совершения преступления, а именно признаки организованности преступной группы. Так, у организованной группы под руководством Казибекова прослеживались: организованность, устойчивость, сплоченность членов организованной группы, длительность существования, высокая квалификация и уровень профессиональной подготовки участников преступной группы, функциональное распределение ролей между участниками преступной группы.

Первая преступная группа состояла из чиновников различного уровня: руководитель казенного учреждения Республики Дагестан «Жилище»; заместитель руководителя муниципального казенного учреждения «Управление по жилищной политике»; руководитель Дагестанского некоммерческого фонда «Россия – моя история». Главной целью данных лиц было взятие под контроль реализации программы по переселению граждан из аварийного и ветхого жилья в муниципальных образованиях. Они заключали договоры с аффилированными предприятиями без проведения обязательной процедуры торгов; подписывали необходимые документы, а также систематически перечисляли бюджетные средства за фактически не выполненные объемы работ. В результате похищались большие объемы бюджетных средств.

Вторая преступная группа коммерческого сектора состояла из руководителей подрядных организаций № 1 в лице Р. и № 2 в лице других участников группы, которая принимала участие на стадии заключения государственных контрактов по заведомо завышенным ценам, а также участвовала в реализации последующих преступных схем, которые в процессе деятельности корректировались и модернизировались. Указанная группа, помимо завышения объемов выполненных работ при исполнении контрактов, в случае незаконного завышения объемов финансирования, т. е. искажения в пользу увеличения суммы контрактов, занималась заключением со сторонними предприятиями договоров субподряда по ценам, существенно заниженным от первоначальных показателей финансирования, что позволяло реализовать вывод и хищение высвободившихся объемов денежных средств для финансирования частных инвестиционных программ и приобретения дорогостоящих объектов недвижимости, автомобилей для легализации денежных средств, полученных в результате совершения преступлений. Кроме того, указанная группа занималась заключением мнимых договоров между подконтрольными организованной группе предприятиями, а также другой деятельностью, необходимость в которой возникала в процессе реализации преступного замысла.

Р., будучи руководителем одной из подрядных организаций, подчиняющихся И. Казибеко-ву, должен был контролировать общую деятельность предприятия, охватившего все подряды в качестве генерального подрядчика. На счета последнего поступали бюджетные средства в особо крупных размерах, которые после заключения договоров субподряда по заведомо заниженным ценам перечислялись контрагентам. Оставшиеся средства расходовались на частную деятельность и приобретение транспортных средств. Общий преступный путь, который совершал Р. выглядит так: получение финансирования, заключение договора субподряда о возведении многоквартирных жилых домов, перечисление денежных средств за выполнение строительномонтажных работ.

В результате Р. был признан судом виновным в совершении преступлений, предусмотренных ч. 4 ст. 159 УК РФ и п. «а» ч. 4 ст. 1741 УК РФ, приговорен к 4 годам 6 месяцам лишения свободы. И. Казибеков по настоящее время находится в розыске2.

Этот пример из судебной практики не только иллюстрирует высокую общественную опасность преступлений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, но и демонстрирует предпосылки коррупционных преступлений. Общественная опасность преступной группы как коллективного субъекта деятельности состоит в ее способности усиливать общественную опасность прежде всего самого преступления. Практика показывает, что подавляющее число преступных групп стремится к расширению функций их участников, а следовательно, к возрастанию общественной опасности самих преступных групп [8]. Действия И. Казибекова по повышению устойчивости группы, распределению ролей, согласованию усилий, стойкости преступных устремлений приводили к быстрой результативности и повышению пре-цедентности групповых преступлений.

В современной России при постоянном росте величины износа жилищного фонда и доли аварийного жилья, вопрос расселения жильцов из аварийных домов не теряет своей актуальности [12, с. 138]. Акцентируем внимание на том, что нарушения, связанные с переселением граждан из аварийного жилья имеют следующую структуру [11, с. 75]: 1) нарушение конкурсных процедур, установленных Федеральным законом № 44-ФЗ – 15,6 %; 2) неэффективное использование средств – 22,0 %; 3) перечисление авансовых платежей сверх установленного норматива – 5,0 %; 4) нарушение бухгалтерского учета и отчетности – 32,9 %; 5) нарушение региональных и муниципальных нормативных правовых актов – 4,4 %; 6) неприменение штрафных санкций к подрядчикам – 4,2 %; 7) излишне оплаченная стоимость жилья при переселении – 3,5 %; 8) незаконное обогащение подрядных организаций, в том числе за счет получения средств за фактически не выполненные работы – 3,2 %; 9) нецелевое использование средств – 0,2 %; 10) отсутствие построенных объектов в реестре муниципальной собственности – 0,2 %; 11) завышение стоимости работ – 0,2 %; 12) прочие нарушения – 8,5 %.

Несмотря на то что каждый год Фондом содействия реформированию ЖКХ проводятся контрольные мероприятия по реализации субъектами Российской Федерации программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда и выполнению условий предоставления финансовой поддержки регионам, уровень нарушений не снижается. В 2019 г. в рамках вза- имодействия фонда и прокуратуры по осуществлению контроля за стоимостью и объемами выполненных работ органами прокуратуры вынесены 77 представлений об устранении нарушений требований законодательства, допущенных в ходе реализации программ переселения граждан из аварийного жилищного фонда и капитального ремонта многоквартирных домов. В 6 регионах (Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия), Забайкальский край, Курганская область, Псковская область, Саратовская область) были возбуждены дела об административных правонарушениях, объявлялись предостережения о недопустимости нарушения закона, виновные должностные лица привлекались к дисциплинарной ответственности. Были возбуждены также уголовные дела по фактам превышения должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) и халатности (ст. 293 УК РФ). Уголовные дела расследуются на территории Забайкальского края, Воронежской области, Кировской области, Новосибирской области, Саратовской области3.

В-четвертых, опасность коррупционных преступлений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, таких как взяточничество и коммерческий подкуп выражается в том, что эти преступления являются средством обеспечения иной криминальной деятельности в данной отрасли экономики. Органы исполнительной и муниципальной власти, представители административных, правоохранительных структур и коммерческих или иных организаций, осуществляющие работы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, фактически объединились в коррупционном взаимодействии, что позволяет им избежать ответственности и тщательно скрывать преступную деятельность [1, с. 33].

Например, приговором Октябрьского районного суда Ростовской области от 23 августа 2019 г. за совершение преступления, предусмотренного ч. 6 ст. 290 УК РФ осуждена А. Ю. Порошина. Являясь заместителем главы администрации г. Зверево, она лично получила взятку в виде 2 605 000 рублей за совершение действий в пользу взяткодателя, а именно за общее покровительство, создание благоприятных условий для ведения бизнеса, обеспечения победы в открытых конкурсах по благоустройству дворовой территории многоквартирного дома, электронном аукционе на выполнение работ по объекту «Создание доступности инвалидам и другим маломобильным группам населения» и проведению работ по благоустройству общественной территории «Молодежного бульвара»4.

Другим примером может служить уголовное дело, расследованное по ч. 3 ст. 30, ч. 6. ст. 290, ст. 2911 УК РФ в отношении главы администрации г. Ярославля У., его заместителя Д., а также руководителя агентства по муниципальному заказу администрации города П., советника администрации города Л. и директора муниципального казенного учреждения «Агентство по муниципальному заказу ЖКХ» г. Ярославля П., которые систематически требовали от директоров коммерческих организаций взятку, при этом высказывали угрозы о невыплате денежных средств за выполнение работ по муниципальному контракту по уборке улично-дорожной сети города [1, с. 37].

В-пятых, общественная опасность коррупционных преступлений в сфере жилищно-коммунального хозяйства проявляется в использовании в преступных целях объектов специализированного жилищного фонда, предназначенных для определенных категорий граждан. Это служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях, жилые помещения маневренного фонда, жилые помещения в домах системы социального обслуживания граждан, жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан, жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Так, В. Борисов, являясь директором ОБУ «Эксплуатация жилищного фонда», находясь на территории Липецкой области, совершил преступление, предусмотренное ч. 3 ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями, повлекшее тяжкие последствия). А именно осуществлял незаконные действия по приобретению по заведомо завышенной стоимости квартир для детей-сирот. Ущерб, нанесенный федеральному и областному бюджетам составил 6,9 млн рублей5.

Также следует привести пример другого уголовного дела, возбужденного в отношении начальника и главного специалиста отдела департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми (ч. 3 ст. 33, ч. 1 ст. 285 УК РФ, ч. 3 ст. 33, ч. 2 ст. 292 УК РФ, ч. 1 ст. 285 УК РФ, ч. 2 ст. 292 УК РФ). Следствием установлено, что в 2013 г. был заключен договор на приобретение 150 жилых помещений в многоквартирных строящихся домах для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на сумму более 230,2 млн рублей. В результате незаконных действий начальника и главного специалиста отдела департамента градостроительства и архитектуры организацией-подрядчиком были получены разрешения на ввод домов в эксплуатацию при фактическом не завершении строительства6.

В-шестых, коррупционные преступления в сфере жилищно-коммунального хозяйства способствуют росту теневого сектора экономики, выводу прибыли управляющих компаний и ресурсоснабжающих организаций в оффшоры, следствием чего является недополучение бюджетом налоговых поступлений.

Это обстоятельство подтверждается тем, что крупные ресурсоснабжающие организации следуют практике регистрации в офшорных зонах своих дочерних предприятий. Факторы размещения дочерних предприятий могут отличаться в различных компаниях и колебаться по степени весомости, начиная от «эффекта соседства» и благоприятного инвестиционного климата, до льготного режима налогообложения и сохранения секретности бенефициаров [6, с. 17]. Выбирая наиболее удобный и выгодный способ, ресурсоснабжающие организации регистрируются в офшорных зонах, уводя из-под российского налогообложения весь доход организации, и осуществляют при этом свою деятельность на территории России.

Характеризуя проблему коррупционных преступлений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, следует учитывать, что большой круг предприятий жилищно-коммунальной сферы, которые оказывают услуги населению, относятся к числу естественных монополий. А именно:

транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической энергии; услуги по передаче тепловой энергии; водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфра-структуры7. Американский экономист Джеффри Сакс отметил, что передача бизнесу обязанностей по предоставлению общественно необходимых услуг «равносильна превращению государственной монополии в монополию частную, при которой нет конкуренции в качестве услуг» [15, р. 83]. По мнению других зарубежных специалистов, при конкуренции в коммунальном секторе существенно снизится доля коррупционных преступлений [13, р. 110]. Но природа коммунальной деятельности в России другая. Она не имеет связи с рыночными отношениями. Однако это обстоятельство не было учтено при проведении длительных реформ в нашей стране (с 1992 г. и по настоящее время) [14, р. 558].

Широкая пропаганда идеи конкуренции в жилищно-коммунальном хозяйстве привила обществу ложное убеждение, что она и только она способна заставить коммунальные предприятия быть внимательными к нуждам населения, создать в отрасли нормальные условия для повышения эффективности коммунальной деятельности.

Это проявляется в: 1) фактическом уходе властей всех уровней от ответственности за прямые упущения в организации системы жилищнокоммунального обслуживания населения; 2) передаче жилищного фонда собственникам со сложившимися обременениями; 3) монополия поставщиков ресурсов. Как отмечают специалисты, главная цель реформ в ЖКХ – освобождение бюджетов всех уровней от финансовых затрат на содержание жилищного и коммунального хозяйства с одновременной минимизацией роли государства в его деятельности [9, с. 73].

В этом контексте следует отметить, что приватизация и фактический отказ государства от таких стратегически важных объектов электроэнергетики, водоснабжения, теплоснабжения и газоснабжения привели к проблемам экономического, социального характера и к росту коррупционной преступности в сфере жилищнокоммунального хозяйства. Государственный контроль за указанными сферами экономической деятельности должен учитывать особенности деятельности естественных монополий,

• т. е. ресурсоснабжающих организаций, которые непосредственным образом оказывают влияние на рост коррупционных преступлений в данной сфере.

• 1.    «Скрытые собственники».

• 2.    Лоббирование ресурсоснабжающими организациями в органах государственной власти своих интересов.

Исследование показало, что идентификацию конечного собственника ресурсоснабжающей организации провести крайне сложно. В результате этого происходит намеренное запутывание прав собственности (множество дочерних организаций), это позволяет злоумышленникам через подконтрольные структуры уводить доходы в офшорные зоны.

Экономические интересы подталкивают собственников сохранить и приумножить свои доходы. Естественные монополии часто являются крупными налогоплательщиками, поэтому стремятся уйти от необходимости платить высокие налоги, а также легализовать свои доходы, которые были получены не всегда законным путем, чтобы распоряжаться ими официально [4, с. 123].

После проверки Правительством РФ Рос-энерго в декабре 2011 г. было выявлено, что из 352 руководителей энергокомпаний 162 должностных лица (т. е. практически каждый второй) оказались аффилированными с 385 коммерческими организациями. Собственность в электросетевых комплексах Северо-Кавказского региона в значительной мере контролировалась одной семьей. Потребители проводили оплату за поставленную энергетику на счета аффилированных компаний, которые выступали агентом энергетических сбытовых компаний. Далее часть полученных средств обналичивали через фирмы-однодневки или присваивались членами семьи8.

В Тюменской области группой лиц из числа руководства крупной энергетической компании «Тюменьэнерго» была создана сеть подконтрольных организаций, привлекаемых для ремонта объектов энергетики, который часто осуществляется силами и средствами самого «Тюменьэнерго». Полученные подконтрольными компаниями средства вкладывались в различные бизнесы, в том числе и в семейный гостиничный бизнес в городе Сургуте, а также расходовались на приобретение недвижимости и в России, и за рубежом. Суммы договоров были включены и утверждены региональной энергетической комиссией Тюменской области. Было выявлено также, что региональный директор ОАО «ФСК ЕЭС», одновременно является учредителем пяти коммерческих компаний, которые непосредственно связаны с проведением ремонтно-строительных работ и техническим обслуживанием энергетического комплекса Урала и Западной Сибири. Всего руководителем филиала и его родственниками было зарегистрировано 16 коммерческих организаций, оборот средств превысил 2 млрд рублей9.

Должностные лица и аффилированные с ними компании тем или иным образом оказываются связаны с офшорами. Так, родственники одного из руководителей холдинга ОАО «МРСК» и НП «Энергострой» являются владельцами нескольких десятков организаций, контролирующих электромонтажные работы и передачу электроэнергии, в том числе аффилированную с двумя оффшорными фирмами, что позволяет на внешне законных основаниях осуществлять вывод денежных средств за границу. Анализ хозяйственных и финансовых связей организаций, имеющих непосредственное отношение к энергетике, позволяет сделать вывод, что энергетика, электроэнергетика в Нижегородской области полностью подконтрольна организациям, аффилированным с семьей руко-водителя10.

Существуют неформальные способы взаимодействия ресурсоснабжающих организаций, представляющих естественные монополии с муниципальными образованиями и федеральными структурами. Рассмотрим на примере формирования единой теплоснабжающей организации. В соответствии с п. 5 постановления Правительства РФ от 8 августа 2012 г. № 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» для присвоения организации статуса единой теплоснабжающей организации на территории поселения, городского округа, города федерального значения лица, владеющие на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями, подают в орган местного самоуправления поселения, городского округа, орган исполнительной власти города федерального значения, уполномоченные на разработку схемы теплоснабжения, заявку на присвоение организации статуса единой теплоснабжающей организации с указанием зоны (зон) ее деятельности. Если в отношении одной зоны деятельности единой теплоснабжающей организации подано несколько заявок, статус единой теплоснабжающей организации присваивается в соответствии со следующими критериями: владение на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии с наибольшей рабочей тепловой мощностью и (или) тепловыми сетями с наибольшей емкостью в границах зоны деятельности единой теплоснабжающей организации; размер собственного капитала; способность в лучшей мере обеспечить надежность теплоснабжения в соответствующей системе теплоснабжения11. Таким образом, если все критерии соблюдены, то побеждает компания, подходящая для главы местной администрации городского поселения, главы местной администрации городского округа или муниципального района. Взаимодействие коммунальных организаций с чиновниками происходит на основе корыстной заинтересованности должностного лица, главной задачей которого является способствовать выигрышу конкурса, аукциона или тендера на заключение государственного или муниципального контракта.

Вышеуказанные примеры показывают, что общественная опасность коррупционных преступлений в сфере ЖКХ определяется корыстной вовлеченностью чиновников в перераспределение денежных средств в свою пользу. В связи с этим все большую актуальность приобретает работа по обеспечению прозрачности экономических отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, повышению государственного контроля и эффективности правовых мер в отношении чиновников на всех уровнях власти.

Кроме того, антикриминальное воздействие должно быть направлено на факторы, непосредственно связанные с коррупцией:

– прямая заинтересованность должностных лиц субъектов РФ в хищении денежных средств;

– прямая заинтересованность руководителей жилищно-коммунального комплекса, руководителей управляющих компаний;

– неэффективное использование бюджетных – неэффективный общественный контроль средств;                                       и контроль со стороны государства за организа-

– незаконное распределение жилья и денеж- цией рационального использования денежных ных средств;                                     средств.