Общественные формирования муниципалитетов как форма контроля местной власти

В декабре 2013 г. в своем послании Федеральному собранию президент России уделил серьезное внимание теме гражданской активности и ответственности, контроля общества над эффективностью работы органов местной власти. Во всем мире, отметил В.В. Путин, ужесточается конкуренция за человеческие ресурсы, вперед вырвутся те страны, где выше потенциал творчества, активности и самосознания масс [1]. Не только самостоятельно и свободно, но конструктивно и критично мыслить на одной волне с властью и есть та самая гражданская ответственность и активность. «Власть не должна быть изолированной кастой, – отметил президент, – тогда люди станут ей доверять» [2]. Этот актуальный вопрос обсуждался на прошедшем после опубликования Послания «Форуме действий» Общероссийского народного фронта с участием президента. Глава государства подчеркнул, что реализация майских (2012 г.) указов, как и вся деятельность власти, должна проходить под контролем общественности, быть понятной и прозрачной для людей [3].

Сегодня можно с полным основанием сказать, что демократических форм, с помощью которых граждане могли бы активно взаимодействовать с представителями власти, выражая свою волю, контролировать их работу, достаточно много. Важнейшую стратегическую задачу развития местного самоуправления представляет совершенствование взаимодействия муниципальной власти с населением, с различного рода общественными формированиями. Именно на этом направлении общественный контроль и последние новации партийного строительства на местном уровне связаны с улучшением условий жизни граждан, с возможностями повышения их гражданской активности и политического участия в управлении.

Выявить слабые места в развитии муниципальных образований и скорректировать политику местной власти позволяют результаты мониторинга, оценки эффективности самоуправления, выявляемые на местах посредством мониторинга деятельности органов местного самоуправления и общественного мнения жителей муниципалитетов. Мониторинг проводится с апреля 2008 г. в соответствии с Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [4]. Если итоговое ранжирование по мониторингу является преимущественно инструментом воздействия вышестоящей власти на руководство муниципалитетов, то инструментом общественного контроля за их деятельностью по качеству оказываемых публичных услуг в той или иной конкретной сфере все больше становятся общественные формирования, в частности такие, как общественные палаты, общественные советы и комиссии при представительных и исполнительных органах власти.

Опыт показывает, что отказ от контроля и оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления делает управление на местах трудноразрешимой задачей. Удовлетворенность деятельностью органов местного самоуправления формально может выражаться в различных оценках, выстраиваемых в виде рейтингов. В формальных оценках может быть позитивная динамика, однако качественные изменения может показать только общественное мнение, формируемое на базе активного участия граждан в решении вопросов местного значения. Базовые характеристики местного самоуправления – местная демократия и местная автономия, способствующие повышению эффективности местной власти, получают свое закрепление на местах в значительной мере через общественные палаты и общественные советы. В определенной степени в этом процессе стали больше участвовать политические партии, число которых в настоящее время существенно увеличивается за счет введения упрощенного порядка регистрации партий численностью от 500 человек. Эти обстоятельства обеспечивают появление больших возможностей у простых граждан объединяться по различным интересам, более широко и активно участвовать как в контроле, так и в процессе демократизации работы органов власти и управления на местах.

Рассмотрим такой инновационный общественный институт на местах, как общественные палаты (ОП), созданные с конца 2008 г. практически во всех муниципальных образованиях. Кого выбирают в члены общественных палат? К сожалению, за те 5 лет, что существуют общественные палаты, они далеко не везде стали авторитетными площадками выражения мнения граждан, защиты их интересов. Зачастую люди воспринимают ОП не как эффективного общественного контролера, а как некое приложение к власти, на худой конец, как филиал областной Общественной палаты.

Например, в состав общественных палат 32 муниципальных районов и трех городских округов Воронежской области, созданных с января по июль 2009 г., входят около 700 человек, из них почти 60 % старше 60 лет, 30 % от 35 до 60 лет и совсем мало – 7–10 % от 18 до 35 лет. Это первая проблема общественных палат – кадровая.

Думается, вторая проблема – двойное представительство, другими словами, засилье чиновников и начальства. А ведь в системе контроля над деятельностью власти, как отметил президент РФ в своем послании, нужны в первую очередь представители различных профессий и профессиональных сообществ [5]. В некоторых палатах 50 и более процентов составляют депутаты и начальствующий состав. Между тем в выбранном составе палата функционирует два-три года с частичной ротацией раз в год, что делает ее достаточно мобильной и доступной. К тому же, общественная палата – это важный кадровый резерв для депутатского корпуса и для власти всех уровней. За 2–3 года работы в общественной палате могут быть протестированы и составить себе соответствующий авторитет будущие общественные лидеры.

Выборы в муниципальную ОП происходят, как и в Федеральную общественную палату, следующим образом: по 1/3 избирается от Совета депутатов и главы муниципального образования, 1/3 назначают уже выдвинутые члены. Однако такой расклад устраивает не всех, поэтому дискутируются предложения: увеличить квоту от общественности, сократив ее от Совета депутатов и главы муниципального образования, а также предоставить право выдвигаться самовыдвиженцам [6]. Правда, пока на такие инновации никто не решился.

В плане осуществления контрольных функций со стороны общественности не потерян интерес к различным моделям общественных формирований, имеющих куда более длительный опыт функционирования. Речь идет об институте общественных советов и комиссий как одной из форм диалога между властью и гражданским обществом, усиления роли общественного контроля.

Обратимся вновь к опыту Воронежских муниципалитетов. Так, закон Воронежской области от 5 марта 2009 г. «О взаимодействии органов государственной власти Воронежской области и общественных объединений» предусматривает целый ряд форм взаимодействия органов власти с общественными объединениями и некоммерческими организациями [7]. К ним относятся: информационный обмен между органами государственной власти и общественными объединениями; участие общественных объединений в обсуждении проектов нормативных правовых актов; привлечение представителей общественных объединений к участию в работе органов государственной власти; обсуждение социально-экономических проблем в форме совещаний, круглых столов, конференций и семинаров; предоставление налоговых и иных льгот, предусмотренных действующим законодательством; предоставление на конкурсной основе областных государственных грантов на финансирование общественно полезных программ, разработанных общественными объединениями и т. д.

Основной диалоговой площадкой власти и общества в Воронежской области являются постоянно действующие Общественная, Национальная и Торгово-промышленная палаты, Молодежный парламент и Молодежное правительство. В декабре 2012 г. по инициативе губернатора Воронежской области А.В. Гордеева было сформировано неформальное региональное объединение «Большой совет НКО», который стал координирующим органом для взаимодействия исполнительных органов власти с «некоммерческим сектором» [8].

Аналогичным образом строится работа с некоммерческими и общественными объединениями на муниципальном уровне. Как правило, в администрации муниципального образования существует определенное структурное подразделение, которое отвечает за работу с некоммерческими и общественными объединениями.

Основными целями взаимодействия органов муниципальной власти с некоммерческими и общественными организациями является развитие общественных инициатив, консолидация общественных сил для решения социально-значимых проблем и дальнейшего развития местного самоуправления. Деятельность большинства существующих в муниципалитетах некоммерческих организаций направлена на решение тех же задач, которые стоят перед органами местного самоуправления – в сфере образования, социального обеспечения, здравоохранения, культуры, науки, защиты малоимущих слоев населения, а также материнства и детства, создания здоровой среды обитания, развитие социального партнерства, поддержание межнационального согласия.

Например, на территории городского округа город Воронеж в настоящее время зарегистрировано 1212 некоммерческих организаций различной направленности, в то время как в 2011 году численность общественных объединений составляли 1795 организаций [9]. Изменение количественного состава произошло в основном за счет прекращения деятельности тех организаций, которые представляли профсоюзы, женские, культурные и творческие объединения, организации инвалидов. Наиболее многочисленными являются спортивные, образовательные, профсоюзные, предпринимательские, религиозные организации. Представители многих общественных объединений также привлекаются к участию в работе государственных и муниципальных органов власти в качестве консультантов, членов экспертных, консультативных и координационных областных общественных советов, которых тоже создано несколько десятков. Они призваны работать по наиболее социально значимым вопросам с правительством Воронежской области, Воронежской областной думой. В Воронеже общественные советы работают как при исполнительных, так и при представительных органах власти.

Взаимодействие органов власти муниципального образования с общественными организациями происходит и в рамках предоставления налоговых и иных льгот. В течение многих лет общественные организации, располагающиеся в муниципальных помещениях, освобождаются от уплаты арендной платы за пользование помещением.

Существенным недостатком деятельности этих общественных формирований является дублирование друг друга или иных существующих органов в ряде вопросов. Например, возникает вопрос о целесообразности существования совета по образованию при главе городского округа, если подавляющая часть этого совета входит в состав Совета директоров учебных заведений. Аналогичная ситуация сложилась с областным общественным советом по здравоохранению, который работает параллельно с консультативным советом главных врачей при правительстве области.

Анализ составов общественных советов при государственных и муниципальных органах власти Воронежской области свидетельствует о достаточно формальном подходе к их формированию. В них, как и в общественные палаты, включено значительное число сотрудников органов власти.

Законодательной базой не предусмотрен механизм формирования общественных советов, нет четких критериев отбора членов в состав этих органов, что лишает их транспарентности. Также под вопросом и их правовой статус с точки зрения организации процесса государственного управления. Возникает естественный вопрос – насколько эффективна работа существующих общественных советов? Оценка работы этих структур должна в первую очередь исходить от общества, а только потом от представителей органов власти. Одним из критериев оценки эффективности работы общественного совета, безусловно, является доступность информации о его деятельности в СМИ, в Интернете.

Органам власти необходимо вести мониторинг деятельности существующих общественных советов, активнее использовать их инициативы и общественный потенциал.

Ссылки:

• 1.    Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 дек.

• 2.    Там же.

• 3.    Сайт Общероссийского народного фронта [Электронный ресурс]. URL: http://onf.ru (дата обращения: 03.01.2014).

• 4.    Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, городских округов, муниципальных районов : Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.

• 5.    Российская газета. 2013. 13 дек.

• 6.    Березина Е. Власть под контролем // Московский комсомолец. 2013. 18 дек. С. 4.

• 7.    О взаимодействии органов государственной власти Воронежской области и общественных объединений : Областной Закон от 5 марта 2009 г. №05-03 // Молодой коммунар. 2009. 7 марта.

• 8.    Пылев А. Власть – Совету // Берег (Воронеж). 2012. 7 дек.

• 9.    Данные отдела по организации взаимодействия с общественными организациями управления общественных и внешних связей администрации городского округа город Воронеж [Электронный ресурс]. URL: www.voronezh-city.ru (дата обращения: 06.04.2013).