Общественный контроль как форма взаимодействия общества и государства: политико-правовые основы

В современной Российской Федерации весьма актуальной становится проблема создания эффективного инструментария взаимодействия общества с государством, его участия в формировании государственных решений по экономическим и социально значимым вопросам. Отличительные от репрезентативной демократии механизмы коммуникативных отношений между гражданским обществом и органами государственной власти необходимы для тандемного функционирования в определенном виде деятельности. Подобная ситуация объясняется государственным дефицитом необходимых ресурсов, которые, в свою очередь, присутствуют в гражданском обществе, коммерческой дея- тельности, средствах массовых информации и т.д. При этом отметим, что мобилизация третьего сектора отвечает интересам государственных институтов в меньшей степени, чем гражданского общества [1]. Одним из важнейших инструментов обеспечения взаимодействия общества и государства является система общественного контроля, осуществляемого в отношении органов публичной власти, аппарата управления и в системе защиты прав и свобод человека.

Значение института общественного контроля для демократического развития правового государства получило концептуальное осмысление в научных публикациях. Современное понимание осуществления общественного контроля отражено как в зарубежных, так и в отечественных научно-исследовательских работах. Э. Арато и Дж. Коэн утверждают, что ограниченные функции государства и интенсификация деятельности институтов гражданского общества обусловливают общественную свободу и эффективную защиту прав личности [2, с. 112]. В.Г. Румянцева комплексно определяет понятие механизма общественного контроля, однако не раскрывает содержание основных элементов [3].

Мы придерживаемся позиции А.В. Новикова, согласно которой развитый общественный контроль является «рычагом» для полноценного функционирования государства, который «проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности всему народу, в их взаимодействии со средствами массовой информации, институтами гражданского общества» [4, с. 23].

В качестве индикатора институционализации общественного контроля можно рассматривать его регламентацию в нормативно-правовых актах. Цель нашей статьи - провести обзор состояния его правового механизма в Российской Федерации.

Основным нормативно-правовым актом, который регламентирует порядок реализации общественного контроля деятельности государственных и муниципальных институтов, является Конституция Российской Федерации, заявляющая в соответствии со статьей 2, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Важно отметить, что, согласно статье 3 Конституции Российской Федерации, «народ» является «единственным источником власти», которую «осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Часть 1 статьи 13 Конституции Российской Федерации гласит, что «в Российской Федерации признается идеологическое многообразие», которое образует правовое поле для общественного контроля. Часть 4 статьи 13 Конституции Российской Федерации закрепляет правовое положение одного из субъектов общественного контроля - общественного объединения.

В Российской Федерации, кроме того, что конституционные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат людям с рождения, признаются и гарантируются права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Соответственно, статья 17 Конституции Российской Федерации санкционирует ее исполнение и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека.

Право, предусмотренное частью 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, разрешает гражданину Российской Федерации наблюдать за деятельностью государственных и муниципальных институтов и выявлять нарушения. Однако уточнение «непосредственно затрагивающими его права и свободы» имеет исключительное значение, что обусловливает беспристрастную борьбу. Важно отметить, что важнейшим личным правом, непосредственно закрепленным в Конституции Российской Федерации, является право на информацию, предусмотренное статьями 24 и 29.

Как правило, общественный контроль осуществляется общественным объединением. Согласно части 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов; свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Общественные объединения имеют право «собираться мирно, без оружия, проводить собра- ния, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование», закрепленное статьей 31 Конституции Российской Федерации, и «направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» в соответствии со статьей 33.

Часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации предоставляет право «участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей», что позволяет выбирать неопределенные правовые формы, в том числе общественный контроль.

Статья 45 Конституции Российской Федерации не только гарантирует государственную защиту прав и свобод человеку, но и позволяет «защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Однако в последнем случае не конкретизирован порядок правового обеспечения, что распространяется и на общественный контроль.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации правовые гарантии осуществления общественного контроля реализуются в нормативно-правовых актах. Федеральный закон № 212-ФЗ от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля Российской Федерации» играет институциональную роль в публичной политике.

В Федеральном законе «Об основах общественного контроля Российской Федерации» под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». Общественный контроль распространяется на социальные, культурные, экологические, научные, образовательные, правоохранительные, медицинские и иные сферы деятельности, осуществляемые в социально значимом качестве.

Основными целями общественного контроля являются:

• 1)    обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

• 2)    обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими, в соответствии с федеральными законами, отдельные публичные полномочия;

• 3)    общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих, в соответствии с федеральными законами, отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Необходимо отметить нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные аспекты функционирования общественного контроля. Федеральный закон № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» определяет организационно-правовые формы общественных объединений, порядок их регистрации и деятельности, закрепляет право общественных объединений «участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объемах, предусмотренных законодательством Российской Федерации», а также право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.

Федеральный закон № 7-ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» закрепляет правовое функционирование различных организационно-правовых форм не- коммерческих организаций, в том числе отмечает приоритетность предоставления поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, деятельность которых направлена «на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации», а также на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Закон Российской Федерации № 2300-1 от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей», Федеральный закон № 98-ФЗ от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» определяют принципы, формы и порядок участия в общественной жизни определенного вида объединений. Федеральный закон № 174-ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» содержит нормы об общественной экологической экспертизе. Федеральный закон № 159-ФЗ от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон № 95-ФЗ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях», Федеральный закон № 54-ФЗ от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» закрепляют право граждан на проведение на территории Российской Федерации строго определенного наименованием закона публичных гражданских акций. Закон Российской Федерации № 2124-1 от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» регулирует отношения, связанные с поиском, получением, производством и распространением массовой информации, служащей одним из инструментов общественного контроля.

Федеральный закон № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет права граждан участвовать в осуществлении общественного контроля на избирательных участках при проведении выборов или референдумов в качестве наблюдателей.

Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Кроме того, нормативно-правовой акт регулирует механизмы правотворческой инициативы граждан, вопросы территориального общественного самоуправления, порядок проведения публичных слушаний и определяет порядок оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству в муниципальных образованиях.

Федеральный закон № 32-ФЗ от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации» устанавливает возможность участвовать гражданам Российской Федерации и общественным объединениям в проведении экспертизы законопроектов. Общественная палата Российской Федерации призвана обеспечивать взаимодействие граждан с органами власти «в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти».

Федеральный закон № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» формирует нормативную основу в целях участия граждан в управлении делами государства и контроле за деятельностью органов государственной и муниципальной власти. Статья 5 нормативно-правового акта закрепляет права обратившегося в государственные органы и органы местного самоуправления. В соответствии со статьей 6 запрещается преследование обратившегося «с критикой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица или с целью восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц; также при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, и сведений, касающихся частной жизни обратившегося, без его согласия». Кроме того, Федеральный закон № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в статьях 8, 9, 10, 11 регламентирует порядок регистрации и рассмотрения пись- менного обращения и в статье 12 определяет их сроки. Таким образом, указанные положения направлены на повышение эффективности общественного контроля в определенной деятельности.

Федеральный закон № 76-ФЗ от 10 июня 2008 г. «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» «устанавливает правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории Российской Федерации, а также содействия лицам в создании условий для их адаптации к жизни в обществе».

Федеральный закон № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» определяет основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений в общественной жизни. В статье 7 одним из основных направлений деятельности органов государственной власти по повышению эффективности противодействия коррупции нормативно-правовой акт указывает на создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по указанным вопросам, а также с гражданами и институтами гражданского общества, что, в свою очередь, делает последних субъектами противодействия коррупции и создает им правовое поле. Важно отметить, что пункт 18 статьи 7 предусматривает передачу части функций органов государственной власти саморегулируемым и негосударственным организациям.

Федеральный закон № 8-ФЗ от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обеспечивает информационную открытость органов государственной власти и органов местного самоуправления и предоставляет право получать достоверную информацию об их деятельности.

9 февраля 2011 г. Президент Российской Федерации издал Указ № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». В нормативно-правовом акте установлено, что «по решению Президента Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение; что тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информация о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, размещаются в сети Интернет на официальных или специально созданных сайтах».

В целях обеспечения развития и укрепления гражданского общества, защиты прав человека и гражданина, участия граждан в управлении государственными делами 4 марта 2013 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"», в котором утвердил правила рассмотрения предложений, направленных гражданами Российской Федерации, достигшими возраста 18 лет, по вопросам социально-экономического развития Российской Федерации, совершенствования государственного и муниципального управления.

12 декабря 2013 г. в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию В.В. Путин отметил необходимость широкой общественной дискуссии и призвал создавать общественные советы в органах исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Кроме того, Президент Российской Федерации подчеркнул приоритетные направления совершенствования Общественной палаты Российской Федерации, которая «должна стать площадкой для выражения интересов различных профессиональных и социальных групп, ассоциаций и союзов, в которых должно быть больше профессионалов. Представители этих союзов должны составлять не менее половины членов Общественной палаты, предлагаемых Президентом. Такой подход будет обеспечивать баланс интересов разных социальных и профессиональных групп, полнее учитывать волнующие их проблемы» [5].

В целях реализации поручения Президента Российской Федерации с 1 января 2014 г. пункт 1 статьи 8 Федерального закона № 32-ФЗ от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации» определил новый порядок формирования Общественной палаты Российской Федерации и изложил, что «не менее половины кандидатур должны представлять профессиональные союзы, творческие союзы, объединения работодателей и их ассоциации, профессиональные объединения, а также иные некоммерческие организации, созданные для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп». Формирование подобного состава Общественной палаты Российской Федерации способствует привлечению компетентных лиц к общественной деятельности и, соответственно, развитию гражданской активности.

Следует отметить и роль регламентов государственных органов, регулирующих общественные отношения, например Государственной Думы Российской Федерации, региональных парламентов. Важно отметить, что в перечень нормативно-правовых актов федерального уровня, которые регулируют, входят и положения. Например, согласно Постановлению № 2134-II ГД от 22 января 1998 г. «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», парламент Российской Федерации совместно с общественными объединениями проводят ряд мероприятий в сфере взаимодействия общества с органами государственной власти, а именно: «участие представителей Государственной Думы в работе пленарных заседаний Общественной палаты Российской Федерации, совета Общественной палаты, ее комиссий и рабочих групп»; участие представителей заинтересованных общественных объединений на заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы, а также при рассмотрении Государственной Думой законопроектов в случаях, предусмотренных законодательством; проведение экспертизы законопроектов; организация парламентских слушаний, проведение конференций, совещаний, круглых столов, семинаров при участии общественных объединений.

Примером консультативного взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества можно назвать распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 марта 2002 г. № 278-р для реализации итогов Гражданского Форума. В нем было рекомендовано:

• 1)    создание совместных с общественными организациями рабочих групп;

• 2)    включение представителей общественных организаций в состав совещательных органов при федеральных органах исполнительной власти;

• 3)    создание общественных советов для наблюдения за реализацией федеральных целевых программ;

• 4)    проработка вопросов обеспечения доступа общественных некоммерческих организаций к конкурентным процедурам, связанным с использованием бюджетных средств, и др.

Безусловно, вышеуказанный перечень не включает полный список нормативноправовых актов, регулирующих права осуществления общественного контроля. Однако анализ позволяет сделать следующие выводы:

• 1)    институт общественного контроля стал составной частью политико-правовой системы, основы правового осуществления общественного контроля изложены в Конституции Российской Федерации;

• 2)    нормативно-правовые акты, формирующие правовое поле общественного контроля, отражают автономность органов исполнительной власти;

• 3)    в целом, общественный контроль находится в процессе формирования как в правовом, так и в организационном направлениях.

Следует отметить, что законодательное закрепление осуществления общественного контроля свидетельствует, что вырабатывается механизм взаимодействия органов государственной власти и общества. Кроме того, это указывает на устойчивое развитие системы защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.