Обзор основных направлений формирования и профессиональной подготовки кадров государственного управления советской и современной кадровой политики

Одним из ключевых компонентов содержания государственной политики является формирование и развитие кадрового потенциала государственной службы как стратегического фактора, во многом определяющего успех реализации государственной стратегии социально-экономического развития России. Основное направление в области современной кадровой политики имеет ориентацию на внедрение инновационных технологий управления кадровыми процессами, включая профессиональное развитие и научно-методическое обеспечение их функционирования. В последние годы ведется активная работа по реализации стратегий развития государственной службы, базирующихся на принципах стратегического и социального подходов, ориентированных на открытость обществу, на переход от простого линейного выполнения функций к самостоятельной постановке и решению задач, на достижение прогресса, эффективность и результат. Профессиональные и индивидуальные способности каждого человека рассматриваются в качестве стратегических активов государственного управления. Из этого следует, что эффективность работы государственной службы непосредственно связана с организацией профессиональной деятельности, планированием, формированием и качественной подготовкой кадров, повышением их квалификации и переподготовкой.

В настоящее время решение проблем подготовки управленческих кадров государственной службы направлено на укрепление и повышение качества работы в сфере современного государственного управления, качественное и количественное изменение государственного аппара-

ГРНТИ 04.41.61

Дмитрий Александрович Савчук – кандидат социологических наук, докторант Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

та, повышение качества профессиональной подготовки и переподготовки, формирование нравственных качеств государственных служащих. Нерешенной проблемой в сфере кадровой политики государственной службы остается недостаточная разработка теоретических и практических основ, оптимальных моделей внедрения инновационных социальных технологий, а также критериев комплексной оценки их результатов. В связи с этим представляется актуальным обратиться к историческому опыту и провести краткий обзор основных направлений подготовки и формирования кадров государственного управления в СССР и в переходный период реорганизации кадровой системы в 1990-х годах с целью учета российских особенностей и традиций при разработке современных стратегий оптимизации в данной области.

Вопрос о необходимости подготовки квалифицированных управленческих кадров возник сразу же после революции. Была создана система номенклатуры должностей (1923 г.), охватывающая большинство значимых государственных и общественных постов. Назначение на должности, входившие в номенклатуру, могло проходить ведомствами только с разрешения ВКП(б), обязательным являлось наличие высшего образования и стажа практической работы. На протяжении 1920-х годов управленческие должности занимались в основном согласно членству в ВКП(б), в соответствии с «анкетным подходом», т.е. с политическими и биографическими (происхождение) требованиями, при этом преимущество отдавалось не профессиональным навыкам, а социальному происхождению и организаторским способностям.

Согласно итогам всесоюзного совещания рабоче-крестьянской инспекции и представителей ВКП(б) 1924 года, лишь 2% управленцев имели высшее образование, а 70% низшее (всего несколько классов начальной школы) [1]. Это, безусловно, составляло проблему. Для осуществления подготовки управленческих кадров новой властью создаются:

• -    высшие партийные школы (первый партийный университет «Коммунистический университет им. Я.М. Свердлова» в Москве был отрыт уже в 1919 г.), осуществлявшие подготовку кадров для номенклатуры;

• -    советско-партийные школы для подготовки партийных кадров, занимавших руководящие должности в сельских районах (в 1930-х годах они были переориентированы на подготовку управленческих кадров в таких областях как сельское хозяйство и промышленность). Существовало три типа данных школ, по сути - ступеней образования, продолжающих друг друга: первая ступень - небольшой курс политинформации для простых рабочих, после ее окончания можно было перейти на вторую ступень, где готовили уже партийных работников низшего звена, а третья была уже коммунистическим университетом, окончив который можно было занимать руководящую должность;

• -    профессионально-технические школы (ПТШ), совмещающие профессиональное и политическое образование, школы фабрично-заводского ученичества (ФЗУ), сочетавшие теоретическую подготовку с прохождением практики. В них принимали имевших начальное образование;

• -    различного рода курсы повышения квалификации для ликвидации массовой безграмотности и приобретения элементарных политических знаний для укрепления идеологии.

Характерными чертами данного периода (до середины 1930-х годов) являются: отсутствие в качестве обязательного требования к образованию кандидатов на руководящие должности (образование они получали, уже находясь в должности), создание огромного количества курсов повышения квалификации в попытке хоть как-то улучшить положение в короткие сроки. Основной упор делается на изучение русского языка, истории и ленинизма.

В 1930-х годах положение постепенно начинает изменяться. На базе коммунистических вузов были созданы коммунистические хозяйственные школы, где проходили подготовку кадры из актива заводов, колхозов и пр., осуществлявшие в дальнейшем управление на уровне районов. С целью обмена практическим опытом была введена традиция межрайонных совещаний-конференций для областных, городских и районных председателей. Создаются партийные курсы повышения квалификации для партийных работников. Возрастают требования к наличию партийно-политического образования у кандидатов на руководящие должности. «Партийное» образование превалирует над «гражданским» [5], увеличивается давление партийной идеологии на высшую школу, усиливаются репрессии.

В 1950-1960-е годы смена направлений и подходов в области подготовки управленческих кадров была связана с новыми тенденциями в культурной и политической жизни страны. Состав партийной номенклатуры также претерпел некоторые изменения: в ее составе возросло число управленцев, воспитанных городской культурой, выходцев из семей рабочих и служащих, увеличилось число таких специалистов и в регионах. Прежний образ политического работника, как выходца из крестьянской среды, остался в прошлом. В это время развивается общеобразовательная школа, уделяется большое внимание среднему специальному образованию и подготовке высококвалифицированных специалистов для управленческих кадров среднего звена. В этот период наблюдается появление в среде государственного управления так называемых «назначенцев» – людей с недостаточным уровнем подготовки для управления обществом, но политически преданных партии, что в значительной степени не соответствовало растущим потребностям развития производства и страны в целом [5].

В стратегию по развитию партийных управленческих кадров также было включено повышение образовательного уровня и квалификации, постепенно менялся тип руководителя. Помимо формального подхода к отбору управленческих кадров, для замещения входящих в номенклатуру должностей повышаются требования: помимо обязательного профильного образования и опыта работы, необходимыми теперь являются наличие деловой квалификации и владение современными методами управления. В 1970-х годах к ним добавилось еще такое требование как умение эффективно решать возникающие проблемы [4]. Данные требования предъявлялись, в большинстве своем, к самым высоким должностям номенклатуры, а на уровне городских и районных комитетов уровень образования хотя и значительно поднялся, но по-прежнему оставался низким.

Что касается региональных управленцев, занимающих номенклатурные должности, то в 1960-1970-х годах властью отдавалось предпочтение специалистам инженерно-технического профиля, так как именно в них она видела компетентную и качественную опору для обеспечения модернизации и индустриального развития регионов. Среди работников, занимавших высокие руководящие номенклатурные должности, возросло количество людей одновременно с двумя высшими образованиями – т.н. «партийным» и «гражданским», что увеличивало их конкурентоспособность, их назначали на наиболее важные и ответственные руководящие позиции.

Одновременно с этим, на XXV съезде КПСС в 1975 году было выбрано направление на стабилизацию высших номенклатурных кадров, на их перемещение только по необходимости, что привело к снижению их пополнения, увеличению стажа работы на должностях, повышению профессионального опыта. Высшие номенклатурные должности в области сельского хозяйства и промышленности были несменяемыми [4]. Отрицательными аспектами стабилизации в период 1975-1985 годов стали: потеря динамичности и тенденция к консерватизму, по причине увеличения не только профессионального опыта, но и возраста у значительного количества сотрудников, к тому же, проработавших длительное время на одной должности; отсутствие разработки современных инновационных технологий в управлении и неспособность решать новые задачи, появляющиеся с развитием общества и производства, вследствие отсутствия притока молодых «свежих» кадров и ориентации на устаревшие стандарты.

Анализируя направления подготовки и формирования государственных управленческих кадров в СССР, можно выделить следующие особенности кадровой политики того времени:

• -    на самой ранней стадии становления нового государства требования к профессиональной подготовке управленческих кадров выдвигались только для высших номенклатурных должностей, что было обусловлено низким уровнем (по сути – отсутствием) образования основной массы населения страны, а, соответственно, и выходящих из нее руководителей;

• -    по мере реформирования сферы образования улучшается и подготовка новых, и повышение квалификации старых кадров, поднимаются требования к профессиональной подготовке и личностным качествам управленцев не только номенклатурных должностей;

• -    в более поздний период направление было взято на стабилизацию номенклатуры, снизилось пополнение кадров высшего звена, а при их формировании ориентировались, главным образом, на трудовой стаж и опыт работы.

Следует отметить, что ни в партийной, ни в гражданской системе образования не было отдельного направления подготовки специалистов государственного управления, осуществлялась либо подготовка специалистов узкого профиля, либо специфического гуманитарно-идеологизированного, а управленческие кадры формировались с учетом профильного образования в области занимаемой должности и опытом работы в ней.

Проводимые в последние годы реформы в области кадрового управления государственной службы были направлены на устранение противоречий, появившихся еще сразу после распада СССР в период становления нового государственного аппарата. В его основу были положены демократические принципы, тем не менее, многие чиновники действовали согласно правилам и положениям советской номенклатуры, правда, теперь уже в других условиях. Многие причины данных противоречий кроются в том, что на тот момент действовали принцип «кадровой преемственности» и «воспроизведения» [5]: в конце 1993 года 1/3 кадров государственного управления Российской Федерации в 1988 году состояла в номенклатуре СССР, а остальные 2/3 занимали предноменклатурные должности.

Таким образом, новый государственный аппарат составляли кадры без необходимой профессиональной подготовки для работы в новых создавшихся условиях, требовавших решения качественно иных экономических и геополитических задач, так как опыт их работы формировался еще в советское время, а требуемая подготовка и переподготовка не могла пройти за столь короткий промежуток времени. Стратегия переподготовки и повышения квалификации государственных служащих была основана на таких нормативно-правовых актах как Закон Российской Федерации «Об образовании» (№ 3266-1 от 10.07.1992 г.), Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (№ 119-ФЗ от 31.07.1995 г.), Федеральный закон «О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» (от 11 января 1995 года) и др.

Основной курс кадровой политики был взят на формирование и развитие государственной службы Российской Федерации, на организацию профессиональной подготовки новых управленческих кадров и переподготовку кадров бывшей советской номенклатуры с помощью социальных технологий в соответствии с тенденциями нового времени, разработку образовательных программ по направлению «Государственное и муниципальное управление», открытие новых учебных заведений, направленных непосредственно на подготовку кадров государственного и муниципального управления.

Результаты государственной политики по реализации стратегии развития государственной службы видны уже сейчас: органы государственного управления стали более открыты обществу, постепенно они переходят от простого выполнения функций, характерного для советского времени, к самостоятельной постановке задач и поиску их продуктивного решения, повышается эффективность работы органов государственного управления и т.д. Современные основы государственной службы как механизма государственного управления, а также направления профессиональной подготовки и формирования государственных управленческих кадров, безусловно, принципиально отличаются от существовавшей в Советском Союзе административной системы управления, где, по сути, отсутствовало такое направление подготовки кадров как «управление», а будущих управленцев обучали по другим программам подготовки специалистов технического и гуманитарного профиля.

Отрицательным опытом кадровой политики советского периода, который хотелось бы отдельно выделить, стала «стабилизация» кадров государственного управления, когда отсутствует приток молодых и динамичных сил и начинаются процессы старения и ослабевания. Главным и наиболее сильным моментом можно назвать присутствие мощного духовно-идеологического стержня основ государственной власти, который всегда играл решающую роль в становлении и укреплении российской государственности. Необходимо помнить, что его ослабление или утрата всегда приводили к разрушению государства.