19 мая 2020 г. в формате онлайн состоялся Глобальный форум ОЭСР. Главной темой Форума стало ответственное ведение бизнеса в условиях кризиса, вызванного пандемией COVID-19. Спикеры подняли проблемы коллапса на рынке текстильного сектора, дефицита доверия между поставщиками и потребителей, который приводит к разрыву договоров поставки. Данная проблема стояла особенно остро на начальных стадиях кризиса.

14(116) 2020

Участники форума указали на необходимость выработки единых подходов и стандартов устойчивого развития и ответственного поведения как для производственных предприятий, так и для покупателей на всех этапах цепочек поставок. В вопросах формирования устойчивости текстильной промышленности приоритетным является вопрос социального диалога. Здесь эффективным показал себя инструмент трехсторонних комиссий, в рамках которых представители органов государственной власти, работодатели и профсоюзы приходят к консенсусу по мерам, направленным на сохранение рабочих мест и снижение издержек работодателей.

Также был поднят вопрос о необходимости формирования долгосрочных отношений сотрудничества между работниками и компаниями. Было отмечено, что положительно на устойчивость предприятий к кризису повлияли созданные системы социального диалога, взаимодействия между профсоюзами, поставщиками и потребителями по социальным вопросам. При этом действия по обеспечению социальной защищенности работников должны распространяться по всем предприятиям текстильной индустрии и цепочек поставок. Если отдельные предприятия в цепочке поставок устойчивы и продолжают работать, а другие нет, в итоге цепочка поставок всё равно оказывается нарушена.

Текстильный сектор крайне уязвим к глобальным шокам, в том числе экологическим, а работа на текстильных фабриках зачастую осуществляется в условиях экстремально высоких температур, вредных для здоровья работников. Текущий кризис показывает «уязвимые места» сектора, в частности, из-за недостаточной поддержки систем здравоохранения. Работники цепочек поставок в текстильной и пищевой промышленности подвергаются наибольшему риску серьезных негативных последствий.

В условиях пандемии усугубились и проблемы несоблюдения прав человека, прав коренных народов, увеличилась нагрузка на женщин, поскольку в условиях пандемии им приходится совмещать домашние и трудовые обязанности. Кроме того, в период карантина увеличились случаи домашнего насилия. Отдельно отмечена проблема работников-мигрантов, которые находятся в тяжелом положении в условиях кризиса COVID-19.

Пандемия подчеркивает важность защиты прав человека. Работодатели должен предоставлять социальные пособия, выплаты заработанной платы, которая позволит его сотрудникам пережить кризис. Необходимо формировать схемы социальной защиты, которые бы гарантировали соблюдение прав человека и трудящихся. Социальная защита должна быть обеспечена не только со стороны правительств, но и со стороны работодателей, компаний.

В рамках Форума обсуждались также общие вопросы стратегии преодоления кризиса. Так, ЕС продвигает стандарты ответственного ведения бизнеса (ОВБ) тремя путями: за счет торговых соглашений ЕС с третьими странами, организации образовательных программ в развивающихся странах в контексте цепочек поставок, принятия европейского законодательства о должной осмотрительности.

Лучшими практиками по укреплению и сохранению компаниями цепочек поставок в условиях пандемии COVID-19 являются:

• •    изменение программ финансирования цепочек поставок, в частности переход на предоплату перед отправкой товаров и ускорение платежей;

• •    проявление должной осмотрительности в отношении поставщика, тесное взаимодействие с поставщиками, понимание ситуации, в которой они находятся;

• •    диверсификация поставщиков;

• •  надлежащая проверка цепочки поставок;

• •  поддержание высоких стандартов поставок;

• •    внесение коррективов в условия поставки, создание гибких условий для поставщиков;

• •    поддержание партнерских отношений с ключевыми поставщиками.

  14(116) 2020

  
  

Таким образом, основными идеями Форума стали идеи о необходимости ответственного поведения бизнеса для обеспечения устойчивости цепочек поставок в условиях пандемии COVID-19. В частности, компаниям и государствам необходимо обеспечивать социальный диалог между работодателем, работниками и органами власти, по возможности сохранять текущие деловые отношения в цепочках поставок, создавая для этого гибкие системы исполнения обязательств и оплаты, а также защищать права работников из уязвимых групп. Компаниям следует тщательно проверять поставщиков по всей цепочке поставок на предмет нефинансовой устойчивости и наличия значительных проблем, связанных с пандемией, а государствам – предъявлять требования к поддержанию такой должной осмотрительности и принимать специальные меры по недопущению коррупции в условиях кризиса.

Меры в сфере государственных закупок и инфраструктуры

15 мая 2020 г. ОЭСР подготовила отчет о мерах разных стран в сфере государственных закупок и инфраструктуры в связи с пандемией COVID-191. Стратегии государственных закупок и инфраструктурные планы являются одними из ключевых мер реагирования государств на кризис COVID-19, поскольку государствам приходится срочно закупать жизненно важные медицинские товары и услуги, необходимые для быстрого реагирования на пандемию. При этом важно обеспечивать соблюдение контрактов, выполнение которых, необходимо для предоставления государственных услуг населению. Также критически важное значение имеет обеспечение функционирования инфраструктуры для поддержания систем здравоохранения, безопасности и благополучия населения.

ОЭСР отмечает, что во время пандемии COVID-19 для обеспечения быстрого реагирования органов власти на последствия пандемии особенно важны целенаправленные и эффективные государственные инвестиции. Такие инвестиции, будь то для приобретения необходимых медицинских товаров и материалов, или для предоставления основных государственных услуг и поддержания соответствующей инфраструктуры (физической и цифровой), совершаются главным образом через государственные закупки. Следовательно, воздействие выбранных стратегий закупок оказывает непосредственное влияние на эффективность политики по борьбе с пандемией и ее социально-экономическими последствиями. Эти стратегии и подходы будут различаться в зависимости от фазы кризиса и проблем, с которыми сталкиваются на каждой из фаз.

На первом этапе кризиса основное внимание уделяется управлению и предоставлению немедленных ответных мер, реагирующих на чрезвычайные ситуации и проблемы глобальной пандемии. Этот этап требует, главным образом, быстрого реагирования на проблемы в сфере закупок и функционирования инфраструктуры, чтобы обеспечить немедленную помощь населению и бизнесу в случае критических событий, оказывающих непосредственное влияние на жизнь или общественную безопасность, поскольку любая задержка может привести к увеличению вреда для отдельных лиц и общества в целом.

14(116) 2020

Вторая фаза открывает возможности для повторной оценки ситуации. Более глубокое понимание последствий глобальной пандемии позволяет провести корректировку стратегий закупок и инфраструктуры для решения новых задач, вызванных кризисом. На этом этапе, хотя чрезвычайные меры по-прежнему требуются в связи с необходимостью срочного реагирования для поддержки общественных служб, непосредственное влияние пандемии на человеческую жизнь отсутствует, как и угроза критически важным инфраструктурам.

На третьем этапе основное внимание будет уделяться мерам по устранению последствий кризиса. Данная фаза наступает после того, как чрез- вычайная ситуация будет преодолена, и деятельность людей и организаций нормализуется, в том числе в сферах закупок и развития инфраструктуры. На данном этапе отсутствует необходимость в экстренных мерах реагирования, но есть вероятность возникновения надобности в оперативной закупочной деятельности для более быстрого восстановления экономики и общества, опираясь на стратегическую роль, которую государственные закупки могут играть на этапе восстановления. Данный этап может также предоставить возможность для пересмотра планов закупок и государственного инвестирования и внести в них необходимые коррективы.

В рамках отчета ОЭСР также отмечает следующее:

• •    страны, как правило, используют заранее установленные правила заключения контрактов в условиях чрезвычайных ситуаций, в то же время предоставляя руководящим органам дополнительные инструкции их эффективного применения;

• •    внедряются централизованные и скоординированные подходы на наднациональном, национальном и региональном уровнях. Таким образом, страны гармонизируют общение государства с рынком и координируют меры против пандемии COVID-19 (например, в Германии, Италии, ЕС);

• •    государственные заказчики чаще взаимодействуют с поставщиками, чтобы найти инновационные и альтернативные решения (например, в Канаде, Италии, Корее, Великобритании, США);

• •    государства делают акцент на повышение прозрачности и подотчетности, связанной с заключением контрактов в условиях чрезвычайной ситуации (например, в Колумбии, Латвия, Перу);

• •    страны изыскивают инфраструктурные проекты для поддержания экономического роста, а некоторые из них осуществляют государственные инвестиции в программы восстановления (например, Канада, Новая Зеландия);

• •    для смягчения негативных последствий пандемии страны ускоряют темпы развития инфраструктуры и определяют проекты, которые могут обеспечить выгоды «прямо сейчас» (например, Франция).

Меры по обеспечению населения средствами к существованию

20 мая 2020 г. ОЭСР опубликовала обзор мер, принимаемых странами для обеспечения средствами к существованию у лиц, не имеющих доступа к пособиям по безработице или схемам сокращенного рабочего времени1. Рассматривается ряд новых программ, введенных в странах ОЭСР и за ее пределами, в рамках которых страны расширяют предоставление такой помощи, внедряют новые схемы денежных выплат и предоставляют прямую поддержку тем, кто не в состоянии покрыть собственные расходы.

14(116) 2020

К таким мерам относятся оплачиваемые отпуска по болезни, схемы сокращенного рабочего времени и пособия по безработице. Все страны ОЭСР предприняли шаги, чтобы так или иначе сделать эти программы более доступными. В частности, были приняты следующие виды мер:

• •    увеличение страховых выплат по безработице;

• •    увеличение пособий, предоставляемых с учетом материального положения;

• •    введение новых целевых выплат отдельным категориям граждан. К таким категориям относятся те, чьи доходы не защищены (например, самозанятые); категории с низким доходом или граждане с более высокими затратами (например, семьи с детьми);

• •    выплаты пособий всем гражданам (Япония, Корея, США);

• •    введение дополнительных мер поддержки (например, моратории на налоги).

ОЭСР отмечает, что кризис COVID-19 помог выявить существующие пробелы в институтах социальной защиты. Во многих странах страховая функция социальной защиты хорошо функционирует для работников со стабильным трудовым стажем. Но те, у кого нестабильная или короткая история трудоустройства, самозанятые и др. часто находятся в бедственном положении или вообще не защищены. В то же время функция помощи систем социальной защиты – предоставление минимальных доходов в крайнем случае для тех, у кого вообще нет источников доходов – в настоящее время подвергается серьезным испытаниям. Доступность и объемы таких программ заметно различаются в разных странах. Даже в обычное время многие остро нуждающиеся домохозяйства получают недостаточную поддержку. Внезапное и беспрецедентное снижение доходов в связи с COVID-19 требует быстрого принятия новых программ для устранения этих пробелов. Такие программы, хотя и являются необходимыми, могут быть плохо ориентированы на целевых получателей, и, возможно, их придется пересматривать.

Конкуренция и чрезвычайные закупки

ОЭСР опубликован отчет о конкуренции и чрезвычайных закупках в условиях пандемии COVID-191. Проблемы здравоохранения, ограничительные меры и закрытие границ в связи с COVID-19 привели к нарушениям в цепочке поставок и распределения товаров, работ и услуг, в которых экстренно нуждается государственный сектор.

Поэтому государства часто обращаются к одному поставщику, который может поставить необходимые товары или услуги, поскольку нет времени для проведения конкурентного процесса закупок в период пандемии. Государства непосредственно заключают контракты с конкретных поставщиков, которые получают прямые выплаты.

14(116) 2020

Нормы стран-членов ОЭСР обычно ограничивают прямые закупки, которые могут осуществляться только в чрезвычайных ситуациях и при форс-мажорных обстоятельствах. В рамках обычной процедуры госзакупок у государственных органов есть возможность сделать выбор в пользу наиболее подходящих товаров и услуг, соответствующих определенным критериям с оптимальным соотношением цены и качества. По оценкам ОЭСР, в результате конкурсных торгов, проведенных Институтом социального обеспечения Мексики (Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS), цена была на 11,2–11,9% ниже цены, полученной в результате прямых торгов.

Какие могут существовать основания для прямых торгов:

• 1)    если существует ряд потенциальных поставщиков, но из-за ограничений по времени, традиционные конкурсные тендеры не могут быть проведены;

• 2)    если есть только один поставщик, который имеет возможность поставлять продукцию;

• 3)    если закупка производится для удовлетворения неотложных потребностей, которые не были предсказуемы до кризиса, т.е. происходит срочная закупка материалов, которые необходимо использовать немедленно, или срочная замена товаров, которые перестали поставляться в результате сбоев, связанных с пандемией. Для оценки срочности, видов и объемов таких неотложных потребностей поставщики должны постоянно поддерживать связь с подразделениями, которые будут использовать закупаемые материалы, например, с больницами;

• 4)    если текущий контракт с существующим поставщиком не может быть возобновлен или продлен, так как поставщик не имеет возможности поставить дополнительные объемы товаров или услуг.

Возобновление или продление действующих контрактов должно быть ограничено по времени и объему в рамках сроков реагирования на чрезвычайную ситуацию.

В марте 2020 г. в контексте кризиса COVID-19 Великобритания приняла руководящие указания относительно процедур закупок в чрезвычайных ситуациях. Прямые закупки могут производиться при соблюдении всех следующих условий:

• 1)    если существуют подлинные причины чрезвычайной срочности (необходимость немедленного реагирования на текущую ситуацию чрезвычайного положения);

• 2)    если события, которые привели к необходимости чрезвычайной срочности, были непредвиденными;

• 3)    если невозможно соблюсти обычные временные рамки закупок и отсутствует возможность проведения ускоренных закупок или использования существующего коммерческого соглашения.

При этом, органы власти должны:

• 1)    оценить, соблюдаются ли эти условия при проведении последующих или дополнительных закупок;

• 2)    хранить письменное обоснование необходимости прямой закупки, чтобы защитить себя от возможных судебных исков или предоставить доказательства для аудита;

• 3)    проводить закупки только в отношении тех товаров или услуг, которые наиболее необходимы для реагирования на чрезвычайную ситуацию с точки зрения объемов и продолжительности контракта;

• 4)    проводить оценку закупки при принятии решения: если цены выше, чем на обычном рынке, то нужно рассмотреть возможность снижения цен;

• 5)    опубликовать информацию о контракте в течение 30 дней с момента подписания.

  14(116) 2020

  
  

Подобные руководства также были выпущены Европейской Комиссией (Руководство по использованию системы государственных закупок) и во Франции (Руководство по заключению и исполнению государственных контрактов в условиях кризиса здравоохранения).

Таким образом, ОЭСР рекомендует странам:

• 1)    следовать национальным и международным правилам и руководящим принципам по чрезвычайным закупкам, связанным с COVID-19;

• 2)    использовать прямые контракты только для удовлетворения текущих, срочных и непредвиденных потребностей;

• 3)    изначально проверить, возможно ли продление текущих контрактов;

• 4)    убедиться, что поставщик, с которым планируется заключить контракт, является единственным, кто способен своевременно предоставить необходимые товары, услуги и/или работы. При наличии ряда возможных альтернативных поставщиков необходим анализ, есть ли время для проведения ускоренной конкурентной закупки;

• 5)    проводить, насколько это возможно, анализ текущих рыночных цен перед принятием решения о поставщике, так как полезно получить общую картину состояния рынка до пандемии, а также обсудить цены и условия поставок во время кризиса;

• 6)    проводить совместные закупки для привлечения поставщиков, сокращения времени процесса и предотвращения скачка цен;

• 7)    вводить поэтапный отказ от прямых закупок и контрактов по мере того, как потребности становятся предсказуемыми, для дальнейшего планирования конкурентных торгов для удовлетворения среднесрочных и долгосрочных потребностей, возникающих в результате кризиса.

Органам по вопросам конкуренции рекомендуется следующее:

3 мая 2020 г. ОЭСР был выпущен документ «Изменение расстояния в наших городах для обеспечения устойчивости»1. Для борьбы с COVID-19 во многих городах были введены ограничения на передвижение для снижения риска распространения инфекции, что привело к снижению мобильности и транспортного движения. В других странах операторы общественного транспорта устанавливали правила посадки, введения безналичной оплаты проезда, установления ограничений на заполняемость транспорта и установления правил физического дистанцирования, что привело к снижению загрузки общественного транспорта, снизило спрос, увеличилось время ожидания транспорта и др.

В некоторых городах, особенно в Китае и Индии, в период острой фазы эпидемии было полностью приостановлено движение общественного транспорта.

Базовой рекомендацией национальных органов здравоохранения и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) для мобильности является физическое дистанцирование (от 1 до 2 метров).

14(116) 2020

Значительно снизилась и смертность от дорожно-транспортных происшествий и их число: В Калифорнии случаи смерти и получения серьезных травм при ДТП снизились на 50%. Между тем, увеличилось количество нарушений, связанных с превышением скорости.

Увеличились пешая ходьба и поездки на велосипеде, которые позволяют снизить физическое контактирование. Между тем в некоторых странах езда на велосипеде была ограничена до минимума, необходимого для осуществления основных поездок. В других странах велосипедный спорт поощрялся для отдыха и поддержки физического и психического здоровья (например, в Бельгии, Дании, Германии и Новой Зеландии). ВОЗ одобряет подобную активность, которая совместима с рекомендациями по противодействию COVID-19. В Ухане велосипедные поездки составили более половины всех поездок. Для минимизации заражения чаще проводилась дезинфекция дорожек для электронных скутеров и велосипедов. С середины марта более 150 городов (в том числе Берлин, Богота, Мехико и Нью-Йорк) стали разворачивать пешую и велосипедную инфраструктуру. Например, до локдауна в Боготе (Колумбия) действовало 112 км велодорожек, планируется увеличить их в 3 раза (на данный момент построено уже более 80 км новых дорожек). В основном города создают такую инфраструктуру для конкретных мест, например, магазинов, больниц и др.

Некоторые города не приспособлены к соблюдению правил физического расстояния из-за плотности населения этих городов. Например, в Париже и Нью-Йорке рекомендуется расстояние в 2 метра, между тем тротуары настолько узкие, что соблюдать такую дистанцию очень трудно.

В Милане реализуется план «Strade Aperte» по экстренному развертыванию велосипедной инфраструктуры и расширению тротуаров, введению зон «успокоенного движения» (ограничение скорости автотранспортных средств до 20–30 км/ч), введение пешеходного режима на площадях, в парковых зонах, а также другие меры по обеспечению социальной дистанции. Кроме того, эти меры связаны с более долгосрочными целями по управлению автомобильным движением и обеспечению устойчивых вариантов передвижения для жителей. Брюссель принял план мобильности Good Move по внедрению пешеходных и велосипедных инфраструктур и зон спокойного движения. Аналогичные планы были приняты в Лондоне («План уличного пространства») и в Париже («План реагирования на COVID-19»).

Меры по развитию пешеходного и велосипедного движения принимаются не только на уровне городов, но и на национальном уровне. Так, Новая Зеландия выделила городам финансирование на экстренное создание пешеходных и велосипедных зон. Аналогичный план был развернут во Франции: выделяется 20 млн евро для развития велосипедной инфраструктуры.

Кроме того, национальные органы приняли руководящие указания. Например, Центр исследований и экспертных знаний по рискам, мобильности, землеустройству и окружающей среде Франции (CEREMA) разработал руководящие принципы для пеших и велосипедных прогулок.

14(116) 2020

ОЭСР отмечает, что городские поездки не сразу восстановятся после COVID-19, так как многие работники еще некоторое время будут работать дистанционно. Тем не менее ОЭСР рекомендует государственным органам обеспечить безопасную организацию городских поездок во время и после COVID-19. Кроме того, быстрое развертывание пешеходной и велосипедной инфраструктуры не должно ставить под угрозу безопасность, например, путем ограничения скорости движения легковых и грузовых автомобилей.

Возможно также создание инфраструктуры, которую можно экстренно развернуть в случае необходимости, что является мерой по повышению устойчивости городов. Особенно такая инфраструктура должна повышать доступность рабочих мест, услуг здравоохранения, продовольствия и т.д.

ОЭСР также рекомендует учитывать экологические цели транспортной инфраструктуры, так как транспорт наносит экологический ущерб городу. Развитие пешеходной и велосипедной инфраструктуры помогут сделать города экологичнее, а также повысить устойчивость к любым шокам, подобным COVID-19.

Таким образом, ОЭСР делает следующие выводы:

• 1.    Требования к социальному дистанцированию накладывают ограничения на использование пространства.

• 2.    В краткосрочной перспективе использование общественного транспорта сократится, но увеличатся велосипедные, пешие и автомобильные поездки.

• 3.    Города должны будут перераспределить пространство, чтобы обеспечить возможность социального дистанцирования при пеших и велосипедных прогулках.

• 4.    После снятия ограничений из-за COVID-19 города должны будут усилить меры по управлению избыточным автомобильным движением.

• 5.    Следует развивать экстренную пешеходную и велосипедную инфраструктуру, а также стимулировать такую микромобильность.

• 6.    Развитие экстренной инфраструктуры должно учитывать долгосрочные цели: будущее развитие городов, экологию, улучшение мобильности и др.

• 7.    Новая инфраструктура должна соответствовать принципам безопасности и устойчивости. ж

  14(116) 2020