Оценка эффективности долговой политики Хабаровского края

Современную систему управления государственными и муниципальными финансами нельзя представить без долговой политики, которая является элементом бюджетной политики [5, с. 152].

Для российских регионов по-прежнему весьма актуальным остаётся проведение ответственной и эффективной долговой политики в условиях неблагоприятной эпидемиологической обстановки в стране. Только при рациональном осуществлении субъектом РФ государственных заимствований и предоставлении субъектом РФ государственных гарантий возможно сокращение стоимости и повышение эффективности управления образующимися в результате этого долговыми обязательствами.

По данным Минфина Хабаровского края, по состоянию на 1 января 2021 г. государственный внутренний долг Хабаровского края составил 54,79 млрд руб. [7], что на 2,86 млрд руб., или 5,5% больше по сравнению с аналогичным показателем на 1 января 2020 года. Однако на 1 января 2022 г. государствен- ный внутренний долг Хабаровского края сократился до 51,67 млрд рублей [8]. В результате в 2021 г. снижение абсолютного размера долга составило 3,12 млрд руб., или 5,7%. Стоит отметить, что внешний долг у региона отсутствует.

В результате в 2021 г. Хабаровский край попал в число 47 субъектов РФ из 83 (за исключением Сахалинской области и г. Севастополя, где долг отсутствовал), в которых произошло снижение государственного долга [6].

Вместе с тем, по данным рейтингового агентства «РИА Рейтинг», по состоянию на 1 октября 2021 года Хабаровский край находился на 65 месте среди всех регионов России по уровню долговой нагрузки (61,8%), рассчитанной как отношение госдолга субъекта РФ на 01.10.21 г. к налоговым и неналоговым доходам бюджета за предыдущие 12 месяцев (с 01.09.20 г. по 01.09.21 г.). При этом средний показатель по всем российским регионам составил 23,9 %. Среди 11 регионов, входящих в ДФО, хуже рейтинг оказался только у Забайкальского края (66-е место, долговая нагрузка – 63,6%) и Еврейской автономной области (73-е место, 73,4%). У Сахалинской области долг отсутствовал, а Приморский край занял 7-е место (3,5%) [1].

Несмотря на относительно высокий уровень долговой нагрузки, Хабаровский край традиционно попадает во вторую группу регионов со средним уровнем долговой устойчивости (ежегодный мониторинг проводит Минфин России).

Понятно, что данные об абсолютном размере долга и долговой нагрузке региона на определённую дату не могут объективно характеризовать состояние долговой политики в регионе. Поэтому сопоставим динамику государственных долговых обязательств Хабаровского края с динамикой совокупных государственных долговых обязательств всех субъектов РФ за последние 3 года (табл.1).

Таблица 1 – Государственные долговые обязательства Хабаровского края и совокупные государственные долговые обязательства субъектов РФ в 2019–2021 гг.

Показатель	2019 г. (на 01.01.2020)	2020 г. (на 01.01.2021)	2021 г. (на 01.01.2022)
Абсолютный размер государственного долга Хабаровского края, млрд руб.	51,93	54,79	51,67
Темп роста к 01.01.2020 г., процентов	100,0	105,5	99,5
Абсолютный размер государственного долга всех субъектов РФ, млрд руб.	2 112,97	2 496,05	2 474,50
Темп роста к 01.01.2020 г., процентов	100,0	118,1	117,1
Долговая нагрузка Хабаровского края, процентов	66,7*	69,4	61,8**
Долговая нагрузка всех субъектов РФ (среднее значение), процентов	21,3*	27,3	23,9**

Примечание. Составлено авторами на основе данных Минфина Хабаровского края о состоянии государственного долга Хабаровского края [7; 8], данных Минфина России о состоянии государственного долга субъектов РФ [3], расчётов рейтингового агентства РИА

Рейтинг о долговой нагрузке [1; 6]. * – данные приведены по состоянию на 01 октября 2019 г.; ** – данные приведены по состоянию на 01 октября 2021 г.

Как видно из данных табл. 1, в каждом году рассматриваемого периода темпы роста размера государственного долга Хабаровского края были существенно ниже темпов роста размера совокупного государственного долга субъектов РФ. При этом в 2021 г. при незначительном (на 1,0%) снижении совокупного государственного долга субъектов РФ государственный долг Хабаровского края снизился не только к уровню 2020 г. (на 6,0%), но также и к уровню 2019 г. (на 0,5%).

Что касается долговой нагрузки Хабаровского края, то ее изменение в целом соответствовало вектору изменений размера долга края и среднего значения совокупной долговой нагрузки субъектов РФ. Однако, если совокупная долговая нагрузка субъектов РФ в 2021 г. лишь немного снизилась по сравнению с 2020 г. (на 3,4%), то долговая нагрузка Хабаровского края не только снизилась по сравнению с 2020 г. на 7,6%, но и стала ниже уровня 2019 г. на 4,9%.

Несомненно, такая ситуация свидетельствует о том, что Правительство Хабаровского края, Минфин Хабаровского края предпринимают серьезные меры по сокращению как абсолютных, так и относительных размеров долговых обязательств субъекта.

В Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Хабаровского края на 2022 г. и плановый период 2023–2024 гг. отмечается, что «текущее состояние и прогноз экономической ситуации в крае не позволяют рассчиты- вать на полное и своевременное исполнение в 2022–2024 гг. всех бюджетных обязательств без привлечения заемных средств. Вместе с тем, накопленный к настоящему времени государственный долг требует принятия срочных мер по уменьшению долговой нагрузки. … в перспективе одной из ключевых задач будет оставаться проведение ответственной долговой политики, направленной не только на обеспечение потребностей в заемном финансировании, но также на стабилизацию и последующее снижение темпов роста государственного долга» [4, с. 36].

Далее мы изложим основные результаты проведённого нами аудита эффективности долговой политики Хабаровского края. За основу аудита нами была взята методика оценки эффективности долговой политики субъекта РФ, предложенная Е. А. Ермаковой, включающая:

– оценку долговой нагрузки и устойчивости субъекта РФ;

– оценку обслуживания государственного долга субъекта РФ;

– структурную оценку государственного долга субъекта РФ [2, с. 3338].

Для расчётов использованы открытые данные Минфина Хабаровского края за 2020 год. Результаты проведённых расчётов обобщены и представлены в таблицах 2–4.

Таблица 2 – Оценка долговой нагрузки и устойчивости Хабаровского края (критерий 1)

Коэффициенты	Результаты расчёта	Значения показателей оценки	Весовой коэффициент показателей в итоговой оценке	Приведённое (взвешенное) значение коэффициента
Коэффициент долговой нагрузки	6,55%	Низкий уровень (1 балл)	0,3	0,3
Коэффициент критического уровня долговой нагрузки	8 лет	Низкий уровень (1 балл)	0,2	0,2
Коэффициент долговой нагрузки бюджета	69,44%	Высокий уровень (3 балла)	0,2	0,6
Коэффициент изменения долговой нагрузки	5,22%	Низкий уровень (1 балл)	0,05	0,05
Коэффициент соответствия	4,14	Критический уровень (4 балла)	0,1	0,4
Коэффициент долговой нагрузки жителя Хабаровского края	2,47	Высокий уровень (3 балла)	0,1	0,3
Коэффициент качества планирования и прогнозирования государственного долга субъекта	1,15	Низкий уровень (1 балл)	0,05	0,05
Итоговое значение критерия 1	–	–	1,0	1,9

До 2021 г. наблюдался стабильный рост государственного долга Хабаровского края. В 2020 г. рост составил 5,22%.

Регион обладает возможностью погасить платежи по обслуживанию задолженности за счёт произведённого валового регионального продукта (ВРП), так как государственный долг субъекта составляет всего 6,55% от ВРП. В то же время размер государственного долга края превышает 50% налоговых и неналоговых доходов бюджета, темп прироста государствен- ного долга субъекта значительно превышает темп прироста налоговых и неналоговых доходов, что указывает на низкую способность органов власти платить по своим долгам. В этой связи руководству региона стоит пересмотреть предельные размеры допустимого госдолга и предпринять меры к увеличению доходной части бюджета края. При этом качество планирования и прогнозирования государственного долга субъекта находится на высоком уровне, так как прогнозные параметры практически совпадают с фактическими.

В целом, критический уровень долговой нагрузки субъекта при сохранении динамики увеличения объема государственного долга субъекта может быть достигнут только через 8 лет, что является достаточно длительным про- межутком времени для изменения долговой политики и принятия обоснованных решений по своевременному удовлетворению требований кредиторов и сохранению стабильной экономической ситуации в регионе.

Таблица 3 – Оценка обслуживания государственного долга Хабаровского края (критерий 2)

Коэффициенты	Результаты расчёта	Значения показателей оценки	Весовой коэффициент показателей в итоговой оценке	Приведённое (взвешенное) значение коэффициента
Коэффициент непродуктивного использования бюджетных средств	2,42%	Средний уровень (2 балла)	0,4	0,8
Коэффициент ликвидности бюджета субъекта РФ	4,06%	Низкий уровень (1 балл)	0,2	0,2
Коэффициент изменения расходов на обслуживание государственного долга	-0,40%	Средний уровень (2 балла)	0,2	0,4
Коэффициент покры тия	1,02	Средний уровень (2 балла)	0,1	0,2
Коэффициент ликвидности государственного долга	51,88	Низкий уровень (1 балл)	0,1	0,1
Итоговое значение критерия 2	–	–	1,0	1,7

На обслуживание государственного долга субъекта в 2020 г. пришлось 2,42% всех расходов субъекта. По сравнению с 2019 г. расходы на обслуживание государственного долга сократились на 0,4%.

Бюджет субъекта является ликвидным, так как общая сумма расходов на обслуживание государственного долга субъекта за вычетом сумм, полученных путём перекредитования, составляет менее 30% налоговых и неналоговых доходов.

Государственный долг субъекта также является ликвидным, так как остатков средств на счетах по учёту средств бюджета субъекта на начало 2020 г. было достаточно для осуществления более чем 50 утверждённых расходов на обслуживание и погашение государственного долга Хабаровского края в том же году.

По результатам оценки общее качество обслуживания государственного долга региона находится на среднем уровне. Для улучшения ситуации в крае стоит сократить размер государственного долга субъекта для дальнейшего сокращения расходов на обслуживание государственного долга субъекта.

Таблица 4 – Структурная оценка государственного долга Хабаровского края (критерий 3)

Коэффициенты	Результаты расчёта	Значения показателей оценки	Весовой коэффициент показателей в итоговой оценке	Приведённое (взвешенное) значение коэффициента
Коэффициент внешнего долга	0%	Низкий уровень (1 балл)	0,05	0,05
Коэффициент  внут реннего долга	100%	Низкий уровень (1 балл)	0,05	0,05
Коэффициент государственных заимствований	99,8%	Критический уровень (4 балла)	0,5	2,0
Коэффициент бюджетного кредитования	27%	Низкий уровень (1 балл)	0,05	0,05
Коэффициент рыночного долга	72%	Средний уровень (2 балла)	0,2	0,4
Коэффициент государственного гарантирования	0,2%	Критический уровень (4 балла)	0,05	0,2
Коэффициент ценных бумаг	7%	Критический уровень (4 балла)	0,1	0,4
Итоговое значение критерия 3	–	–	1,0	3,15

При проведении структурной оценки государственного долга Хабаровского края (критерий 3) нами была несколько скорректирована методика Е. А. Ермаковой. В скорректированном варианте методики коэффициент краткосрочных государственных заимствований субъекта РФ и коэффициент долгосрочных государственных заимствований субъекта РФ объединены в один с коэффициентом государственных заимствований субъекта РФ, поскольку в открытом доступе отсутствуют такие данные по Хабаровскому краю. При этом за основу оценки нами взяты значения показателей для коэффициента государственных заимствований субъекта РФ. Итоговый весовой коэффициент (0,5) определен путём сложения трех весовых коэффициентов (0,2 + 0,1 + 0,2).

В структуре государственного долга края отсутствует внешний долг, что означает низкую степень зависимости от валютного риска, что в свою очередь является положительным условием при существующих скачках валютных курсов. Все заимствования являются внутренними, менее рискованными и в большей мере зависящими от экономики региона.

Большая часть государственного долга субъекта (99,8%) представлена государственными заимствованиями: примерно 27% долга – бюджетные кредиты, 72% долга – рыночный долг, по большей части состоящий из банковских кредитов. На государственные гарантии приходится всего лишь 0,2%, в связи с чем можно считать долговую политику нерациональной, так как незначительная доля государственных гарантий свидетельствует о слабом использовании бюджетных средств для поддержания коммерческих проектов.

При проведении долговой политики Хабаровского края требуется учитывать полученные в ходе оценки критические характеристики. В регионе стоит увеличить размер заимствований, осуществляемых путём размещения государственных ценных бумаг, а также актив- нее использовать механизм предоставления государственных гарантий края.

В результате проведённых нами расчётов суммарное значение количественных критериев эффективности долговой политики Хабаровского края составило 6,75 (1,9 + 1,7 + 3,15), что позволяет охарактеризовать уровень эффективности долговой политики региона по шкале Е.А. Ермаковой (6–9 баллов) как средний. Стоит заметить, что полученный показатель находится ближе к нижнему значению диапазона, то есть качество и эффективность осуществления долговой политики в Хабаровском крае «тяготеет» к высокому уровню, или выше среднего.

Естественно, что надо учитывать наличие определённой погрешности полученных нами результатов: проведённый анализ не обладает максимальной точностью в связи с отсутствием в открытых источниках части необходимой информации о состоянии государственного долга Хабаровского края.

Тем не менее, полученные расчёты дают основание утверждать, что:

– во-первых, в Хабаровском крае ведётся близкая к рациональной, качественной и эффективной государственная долговая политика;

– во вторых, для повышения эффективности долговой политики требуются следующие изменения: повышение прозрачности долговой политики путём публичного размещения исчерпываю- щей информации о государственном долге субъекта (например, Долговой книги Хабаровского края); минимизация расходов на обслуживание государственного долга региона; активизация предоставления государственных гарантий края; более активное размещение государственных ценных бумаг Хабаровского края, в том числе для населения.