Оценка эффективности государственного управления в социальной сфере Ленинградской области в условиях демографических изменений

Эффективность государственного управления в социальной сфере определяется не только объемом реализованных мероприятий и уровнем бюджетного финансирования, но и способностью системы управления своевременно реагировать на изменение структуры общественных потребностей. В социальной сфере такие потребности формируются, прежде всего, демографическими процессами. Численность населения определяет масштаб спроса на услуги, возрастная структура – их содержание, территориальное размещение жителей – организационную модель предоставления услуг, а ожидаемая продолжительность жизни – характер медико-социальной нагрузки.

На региональном уровне данная проблема приобретает особую значимость. Субъект Российской Федерации выступает ключевым уровнем согласования федеральных социальных обязательств, региональных программ и муниципальной инфраструктуры. Если демографические изменения происходят

ГРНТИ 06.61.33

EDN ETWJFL

Николай Петрович Емельянов – врио ректора Гатчинского государственного университета. SPIN-код РИНЦ 14361433. AuthorID РИНЦ 1352783

Контактные данные для связи с автором: 188300, Ленинградская область, г. Гатчина, ул. Рощинская, д. 5 (Russia,

быстрее, чем корректируются управленческие решения, возникает несоответствие между фактической потребностью населения и мощностью социальной сферы. Это снижает результативность государственных программ даже при формальном выполнении плановых мероприятий.

Ленинградская область представляет собой сложный объект для оценки эффективности управления социальной сферой. Регион находится под воздействием Санкт-Петербургской агломерации, что усиливает миграционный приток и рост численности населения в пригородных зонах. Одновременно сохраняется значительная доля сельского населения, имеются территории с рассредоточенным типом расселения и высокой долей людей старших возрастов. Следовательно, социальная сфера региона функционирует в условиях не одного, а нескольких демографических вызовов: прироста населения, урбанизационного сдвига, роста продолжительности жизни, территориальной неоднородности.

В российской научной литературе демографические изменения рассматриваются как значимый фактор социально-экономической политики. В коллективной монографии под редакцией А.Г. Вишневского демографическая модернизация России раскрывается как долгосрочный процесс перехода к новому типу воспроизводства населения, новому соотношению рождаемости и смертности, а также изменению семейного поведения [3, с. 9–11]. Н.М. Римашевская рассматривает демографические трансформации через их влияние на качество жизни, благосостояние, здоровье и положение различных групп населения [12, с. 19–25]. Р.И. Капелюшников анализирует экономические эффекты роста продолжительности жизни населения, включая изменения предложения труда, занятости, производительности, человеческого капитала и институтов поддержки пожилых граждан [7, с. 8–11]. В.Н. Барсуков и А.А. Шабунова показывают, что рост продолжительности жизни населения повышает значение трудового потенциала старшего поколения и требует учета барьеров его реализации в политике занятости и социальной поддержки [2, с. 87–89].

Для данной статьи значимы выводы Л.Б. Карачуриной и Н.В. Мкртчяна, рассматривающих базовую социальную инфраструктуру через связь между численностью населения населенных пунктов и доступностью учреждений образования и здравоохранения. Авторы подчеркивают, что «получение услуг образования и здравоохранения является базовой потребностью населения», а доступ к ним может пониматься как наличие социальной инфраструктуры по месту проживания [6, с. 109]. Для Ленинградской области данный подход важен, поскольку изменение численности городского и сельского населения непосредственно влияет на территориальную доступность школ, детских садов, медицинских организаций, ФАПов и иных объектов социальной сферы.

М.Б. Денисенко и Н.В. Мкртчян показывают, что демографические и миграционные изменения существенно влияют на численность, возрастной состав и территориальное распределение рабочей силы в регионах России [5, с. 3–4]. Авторы также отмечают, что миграция является фактором перераспределения рабочей силы между регионами, а «старение» рабочей силы по-разному проявляется в территориях в зависимости от их способности привлекать мигрантов [5, с. 7–9]. Для настоящего исследования данный подход важен, поскольку миграционный прирост и изменение возрастной структуры населения Ленинградской области также меняют параметры спроса на услуги образования, здравоохранения, социальной защиты и транспортной доступности.

Несмотря на разработанность отдельных аспектов, в исследованиях эффективности государственного управления социальной сферой в условиях демографических изменений сохраняется методический пробел. Демографические показатели часто используются как общий фон (например, при формировании государственных программ [1]), но недостаточно включаются в оценку управленческой эффективности. Между тем, для социальной сферы эффективность должна пониматься не только как исполнение программ, но и как степень соответствия системы услуг фактической и прогнозируемой численности и структуре населения.

Цель исследования состоит в оценке эффективности государственного управления социальной сферой Ленинградской области через выявление степени соответствия управленческих приоритетов демографическим изменениям 2020–2025 гг.

Материалы и методы

Информационную базу исследования составили данные Управления Федеральной службы государственной статистики по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области – Петростата. Использованы следующие показатели: «Численность населения на 1 января, тыс. человек», «Городское население», «Сельское население», «Возрастно-половой состав населения Ленинградской области», «Ожидаемая продолжительность жизни при рождении», [10, с. 24–31; 11, с. 1–3; 15, с. 1]. Период 2020–2025 гг. выбран в связи с тем, что он охватывает пандемийное снижение ожидаемой продолжительности жизни, последующее восстановление медико-демографических показателей, а также период статистической корректировки численности населения после Всероссийской переписи населения 2020 г.

В ходе исследования использованы такие показатели, как прирост численности населения, рост доли городского населения, рост доли населения старших возрастов, рост ожидаемой продолжительности жизни. Каждый признак интерпретируется как фактор изменения потребности в социальной сфере. Результаты и обсуждение

Динамика численности населения Ленинградской области показывает, что регион не относится к территориям демографического сжатия. Напротив, в рассматриваемый период наблюдается устойчивое увеличение численности постоянного населения (таблица 1). Это является базовым фактором расширения нагрузки на социальную сферу.

Таблица 1

Динамика численности населения Ленинградской области и городско-сельской структуры в 2020–2025 гг. [15]

Год	Численность населения на 1 января, тыс. чел.			Доля городского населения, %	Темп изменения общей численности к предыдущему году, %
	Всего	Городское население	Сельское население
2020	1875,9	1260,2	615,6	67,2	–
2021	1892,7	1274,2	618,5	67,3	100,9
2022	1911,6	1283,8	627,8	67,2	101,0
2023	2023,8	1357,3	666,5	67,1	105,9
2024	2035,8	1373,5	662,2	67,5	100,6
2025	2059,5	1438,3	621,2	69,8	101,2

За 2020–2025 гг. численность населения Ленинградской области увеличилась на 183,6 тыс. человек, или на 9,8%. Для социальной сферы это означает расширение числа потенциальных получателей услуг здравоохранения, образования, социальной поддержки и территориальной инфраструктуры. При этом рост населения не является территориально равномерным. Он сопровождается изменением городско-сельской структуры: доля городского населения увеличивается с 67,2% в 2020 г. до 69,8% в 2025 г. Это означает, что нагрузка смещается в сторону городских и пригородных территорий.

С точки зрения оценки эффективности государственного управления данный результат имеет принципиальное значение. Если система управления социальной сферой ориентируется только на среднеобластные показатели обеспеченности учреждениями, то она может не фиксировать локальные дефициты в зонах интенсивного прироста населения. Следовательно, эффективность управления должна оцениваться через способность региона своевременно направлять ресурсы в пользу территорий, где демографический рост создает опережающий спрос на мериторные блага.

Рост численности населения сам по себе не показывает, какие именно социальные блага на территории будут востребованы. Для ответа на данный вопрос целесообразно проанализировать возрастную структуру населения. Для оценки эффективности управления социальной сферой необходимо учитывать соотношение детей, трудоспособного населения и лиц старше трудоспособного возраста (таблица 2).

Таблица 2

Возрастная структура населения Ленинградской области и демографическая нагрузка [9, с. 22; 10, с. 21]

Год	Возрастная группа на 1 января, %			Коэффициенты демографической нагрузки на 1000 лиц трудоспособного возраста
	Моложе трудоспособного возраста	В трудоспособном возрасте	Старше трудоспособного возраста	Общая	Нагрузка детьми	Нагрузка старшими возрастами
2020	15,5	57,7	26,8	733	269	464
2021	15,6	57,6	26,8	736	271	465
2022	14,0	60,9	25,1	642	230	412
2023	14,1	60,4	25,5	656	233	422
2024	14,0	61,3	24,7	631	228	403

Расчеты показывают снижение коэффициента общей демографической нагрузки с 733–736 человек на 1000 лиц трудоспособного возраста в 2020–2021 гг. до 631 человека в 2024 г. Однако, данное снижение не означает автоматического уменьшения нагрузки на социальную сферу. Оно связано с изменением доли трудоспособного населения и статистической корректировкой возрастной структуры. При этом доля лиц старше трудоспособного возраста остается высокой – около четверти населения региона: 24,7% в 2024 г. Следовательно, региональная социальная политика должна сохранять приоритет медико-социальной поддержки старших возрастов.

Доля населения моложе трудоспособного возраста снизилась с 15,5–15,6% в 2020–2021 гг. до 14,0% в 2024 г. На среднеобластном уровне это может указывать на ослабление относительной нагрузки на систему образования. Однако такой вывод требует осторожной интерпретации. В пригородных муниципальных образованиях, куда направлен миграционный приток семей с детьми, потребность в дошкольном и школьном образовании может расти быстрее, чем в среднем по области. В связи с этим эффективность управления образованием должна оцениваться не по среднему региональному показателю, а по способности учитывать муниципальную неоднородность демографической структуры.

Ожидаемая продолжительность жизни при рождении (таблица 3) выступает интегральным индикатором состояния здоровья населения и результативности медико-социальной среды. Для оценки эффективности государственного управления данный показатель важен не только как характеристика демографического благополучия, но и как фактор изменения структуры социальных расходов.

Таблица 3

Динамика ожидаемой продолжительности жизни при рождении в Ленинградской области [9, с. 23; 10, с. 22]

Год	Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет	Изменение к предыдущему году, лет
2020	71,5	– 2,1
2021	70,2	– 1,4
2022	73,3	+ 3,2
2023	74,9	+ 1,6
2024	75,3	+ 0,4

С 2021 по 2024 г. ожидаемая продолжительность жизни увеличилась на 5,1 года, что свидетельствует о восстановлении данного показателя после снижения в период повышенной смертности, связанной с последствиями пандемии COVID-19. Такая динамика повышает требования к функционированию социальной сферы. Рост ожидаемой продолжительности жизни при высокой доле старших возрастов увеличивает потребность в профилактике хронических заболеваний, реабилитации, гериатрической помощи, социальном обслуживании на дому и долговременном уходе.

В результате анализа демографической динамики Ленинградской области за 2020–2025 гг. выделены следующие ключевые одновременные тренды, значимые для оценки эффективности государственного управления социальной сферой: рост численности постоянного населения; увеличение доли городского населения при сохранении значимой численности сельского населения; сохранение высокой доли населения старше трудоспособного возраста при относительном снижении доли населения моложе трудоспособного возраста; рост ожидаемой продолжительности жизни после периода повышенной смертности. Таким образом, эффективность государственного управления социальной сферой Ленинградской области должна оцениваться не по одному интегральному показателю, а по нескольким направлениям соответствия демографическим изменениям.

В рамках исследования эффективность государственного управления социальной сферой рассматривается через соответствие управленческих решений демографически обусловленной социальной потребности. Под таким соответствием понимается степень согласованности структуры, территориального размещения и приоритетов государственной социальной политики с фактическими изменениями численности населения, расселения, возрастного состава и ожидаемой продолжительности жизни. Данный подход позволяет оценивать не только наличие социальных программ и факт их реализации, но и то, в какой мере они отвечают реальной и прогнозируемой структуре потребности населения в услугах здравоохранения, образования, социальной защиты и социального обслуживания.

В этой связи целесообразно выделить ключевые критерии соответствия управленческих решений демографически обусловленной социальной потребности. Эти критерии приводятся в таблице 4. Применение данных критериев позволяет провести оценку управленческой состоятельности решений в социальной сфере региона. Полученные результаты показывают, что для Ленинградской области приоритетным становится не только количественное наращивание социальной инфраструктуры, но и ее территориальная, функциональная и возрастная адаптация к изменяющейся структуре потребности населения.

Таблица 4

Критерии оценки эффективности государственного управления социальной сферой в условиях демографических изменений Ленинградской области

Критерий эффективного государственного управления	Признак недостаточной эффективности
Демографическое изменение: рост численности населения
Мощность учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты соответствует темпам прироста населения	Социальная инфраструктура планируется без учета темпов прироста населения
Демографическое изменение: рост доли городского населения при сохранении значимой численности сельского населения
Размещение социальных объектов и форм обслуживания учитывает различия между городскими, пригородными и сельскими территориями	Дефициты доступности социальных благ на отдельных территориях региона
Демографическое изменение: сохранение высокой доли населения старше трудоспособного возраста при относительно стабильной доле населения моложе трудоспособного возраста и росте численности трудоспособного населения
Распределение ресурсов между образованием, здравоохранением, социальной поддержкой соответствует возрастной структуре населения	Приоритеты социальной политики не соответствуют возрастной структуре населения
Демографическое изменение: рост ожидаемой продолжительности жизни
Управленческие решения ориентированы на профилактику, реабилитацию, активное долголетие и снижение рисков утраты самостоятельности	Управление ориентировано преимущественно на компенсацию последствий, а не на предупреждение рисков
Демографическое изменение: одновременное влияние прироста, урбанизации и старения
Межведомственная координация обеспечивает согласованное планирование социальной, транспортной и жилищной инфраструктуры	Ведомственные программы реализуются изолированно без учета демографического фактора

На основе сопоставления показателей выделена типология территорий Ленинградской области по демографическим изменениям и приоритетным мерам управления социальной сферой (таблица 5). Предложенная типология показывает, что эффективность государственного управления социальной сферой Ленинградской области должна оцениваться с учетом различий между типами территорий. В зонах интенсивного прироста населения приоритетом является опережающее развитие образовательной, медицинской и транспортной инфраструктуры; в областных городских центрах - укрепление межмуниципальных функций обслуживания; в промышленно-городских территориях со значительной долей населения старших возрастов - развитие профилактики, реабилитации и социального сопровождения; в удаленных сельских территориях - мобильные и выездные формы услуг; в территориях сезонного прироста населения - гибкое планирование мощностей социальной сети.

Полученные результаты подтверждают, что учет в ходе принятия государственных решений на региональном уровне демографических изменений должен рассматриваться как самостоятельное основание оценки эффективности государственного управления социальной сферой. Рост численности населения Ленинградской области создает положительный социально-экономический потенциал, но одновременно усиливает нагрузку на инфраструктуру. Это особенно значимо для региона, расположенного в зоне влияния крупнейшей городской агломерации страны.

Выводы исследования согласуются с подходом, представленным в коллективной монографии под редакцией А.Г. Вишневского: демографическая модернизация меняет не только численность населения, но и саму структуру воспроизводства, семейного и жизнеохранительного поведения [3, с. 9-11]. В Ленинградской области это проявляется в том, что прирост численности населения, изменение расселения и возрастной структуры требуют иной пространственной организации социальной сферы.

Опираясь на подход Н.М. Римашевской к анализу качества жизни, благосостояния и социального положения населения, эффективность социальной политики можно рассматривать через способность поддерживать жизненные стандарты различных демографических групп [12, с. 19-25]. Для Ленинградской области это означает необходимость дифференцированной политики: на территориях интенсивного прироста населения приоритетны школы, детские сады, поликлиники и транспортная доступность, тогда как в удаленных сельских территориях - медицинская помощь, социальное обслуживание на дому, лекарственное обеспечение и мобильные формы поддержки.

Таблица 5

Типология территорий Ленинградской области по демографическим изменениям и эффективным мерам государственного управления в социальной сфере региона

Тип территории	Примеры территорий Ленинградской области	Что требуется от управления
Территории интенсивного демографического роста в зоне влияния Санкт-Петербургской агломерации	Всеволожский район: Му-рино, Кудрово, Бугры, Янино-1, Сертолово; Ломоносовский район: Новоселье	Опережающее развитие детских садов, школ, поликлиник, служб социальной поддержки семей и транспортной доступности
Городские центры концентрации населения и межмуниципального обслуживания	Гатчина, Выборг, Сосновый Бор, Тосно, Кингисепп	Укрепление функций городов как центров здравоохранения, образования, социальной защиты и общественного транспорта для окружающих территорий
Промышленно-городские территории с высокой долей населения старше трудоспособного возраста	Волховский, Киришский, Сланцевский, Тихвинский районы	Развитие профилактики хронических заболеваний, реабилитации, гериатрической помощи, программ активного долголетия и социального сопровождения
Удаленные сельские территории с рассредоточенным населением	Подпорожский, Лодейно-польский, Бокситогорский районы	Развитие мобильной медицинской помощи, социального обслуживания на дому, патронажа, социального транспорта и выездных услуг
Территории сезонного прироста фактической численности населения	Приозерский, Лужский, отдельные поселения Выборгского и Всеволожского районов с выраженной дачной и рекреационной функцией	Гибкое планирование медицинских, социальных и транспортных услуг с учетом сезонного увеличения фактического населения

Подход Р.И. Капелюшникова к анализу экономических эффектов старения позволяет интерпретировать сохранение высокой доли населения старше трудоспособного возраста как фактор устойчивой нагрузки на социальную сферу [7, с. 8–11]. Следовательно, снижение относительного коэффициента демографической нагрузки в Ленинградской области не должно трактоваться как автоматическое уменьшение потребности в медицинской, социальной и реабилитационной поддержке.

Выводы В.Н. Барсукова и А.А. Шабуновой о возрастающей роли старшего поколения в социальноэкономическом развитии позволяют уточнить управленческую интерпретацию роста ожидаемой продолжительности жизни [2, с. 87–90]. Для Ленинградской области это означает необходимость перехода от преимущественно компенсационной модели помощи старшим возрастам к политике активного долголетия, включающей профилактику заболеваний, социальную вовлеченность, занятость и поддержку самостоятельного проживания.

Наиболее сложной управленческой ситуацией характеризуются удаленные сельские территории с рассредоточенным населением и ограниченной доступностью социальных услуг. В таких территориях проблема определяется не только возрастной структурой, но и пространственной удаленностью, низкой плотностью расселения и транспортными ограничениями. В связи с этим эффективность государственного управления должна оцениваться через способность обеспечить фактическую доступность медицинской помощи, социального обслуживания, патронажа и транспортного сопровождения, включая мобильные и выездные формы предоставления услуг.

Иной характер имеет ситуация в территориях интенсивного прироста населения в зоне влияния Санкт-Петербургской агломерации. Здесь ключевой риск связан с отставанием социальной инфраструктуры от жилищного строительства и миграционного притока. Следовательно, эффективность управления определяется способностью прогнозировать будущий спрос и синхронизировать ввод жилья с развитием школ, детских садов, поликлиник, объектов социальной поддержки и транспортной сети.

Таким образом, оценка эффективности государственного управления социальной сферой Ленинградской области должна быть многокритериальной. Недостаточно фиксировать выполнение государственных программ, необходимо также оценивать, насколько эти программы учитывают демографический профиль территории, темпы прироста населения, возрастную структуру, городско-сельское размещение и перспективы роста продолжительности жизни.

Проведенное исследование позволило сформулировать рекомендации по повышению эффективности государственного управления социальной сферой Ленинградской области.

Первое направление рекомендаций связано с необходимостью сделать демографическую экспертизу обязательной частью планирования мер социальной политики. Для Ленинградской области это особенно важно, поскольку жилищное строительство и миграционный приток способны быстро изменить потребность в социальных услугах. Без такой экспертизы управленческие решения будут реагировать на уже возникший дефицит, а не предупреждать его.

Второе направление предполагает переход от формального к фактическому пониманию роста численности городского населения. Если населенный пункт получает новые функции и увеличивает численность жителей, его социальная инфраструктура должна оцениваться по реальному масштабу потребности. Это требует корректировки нормативов, межмуниципального планирования и учета транспортной доступности.

Третье направление ориентировано на удаленные сельские территории с рассредоточенным населением и ограниченной доступностью социальных услуг. Для них недостаточно опоры только на стационарные учреждения. Более результативной является комбинированная модель обслуживания, включающая социальное сопровождение на дому, патронаж, выездные медицинские бригады, телемедицинские консультации, доставку лекарственных препаратов и социальный транспорт.

Четвертое направление связано с ростом ожидаемой продолжительности жизни. Увеличение продолжительности жизни должно сопровождаться ростом ее качества. В связи с этим политика активного долголетия должна быть встроена в систему здравоохранения, социальной защиты, культуры, спорта и занятости.

Пятое направление предполагает межведомственный механизм оценки эффективности. Демографические изменения затрагивают одновременно несколько сфер. Ребенок является потребителем образо- вательных, медицинских, транспортных и культурных услуг. Пожилой гражданин нуждается в медицинском сопровождении, социальной поддержке, доступной среде и транспортной доступности. Следовательно, управление социальной сферой должно строиться вокруг демографического профиля территории, а не вокруг изолированных ведомственных показателей.

Заключение

Проведенное исследование позволило оценить эффективность государственного управления социальной сферой Ленинградской области через соответствие управленческих решений демографически обусловленной социальной потребности. Главный научный результат состоит в разработке типологии территорий региона по характеру демографических изменений и приоритетным мерам управления. Выделены пять типов: территории интенсивного демографического роста в зоне влияния Санкт-Петербургской агломерации; городские центры концентрации населения и межмуниципального обслуживания; промышленно-городские территории с высокой долей населения старше трудоспособного возраста; удаленные сельские территории с рассредоточенным населением; территории сезонного прироста фактической численности населения.

Типология показывает, что управленческие меры должны различаться по демографическому профилю территории. Для зон интенсивного роста приоритетом является опережающее развитие школ, детских садов, поликлиник, социальной поддержки и транспорта; для удаленных сельских территорий – мобильные медицинские формы, патронаж, обслуживание на дому, социальный транспорт и выездные услуги. Практическая значимость исследования состоит в обосновании демографической экспертизы инфраструктурных решений в социальной сфере, учета фактического масштаба городского роста, поддержки активного долголетия и межведомственной координации социальной политики. Перспективы дальнейших исследований связаны с муниципальным анализом, картированием социальной нагрузки и разработкой системы показателей соответствия управленческих решений демографически обусловленной социальной потребности.