Оценка эффективности управления государственными активами промышленного сектора Кыргызской Республики

Эффективное управление государственными активами является одним из ключевых условий устойчивого экономического роста в странах с переходной экономикой. В Кыргызской Республике государственные активы промышленного сектора представлены разнородным портфелем, включающим крупные горнодобывающие, нефтегазовые, энергетические и производственные предприятия. Их совокупная роль в формировании ВВП, доходной базы бюджета и занятости населения остаётся весомой, а качество управления ими непосредственно влияет на конкурентоспособность национальной экономики [1]. Вместе с тем многолетняя практика функционирования государственных промышленных предприятий КР свидетельствует о наличии системных проблем в управлении государственными активами: неэффективном ме- неджменте, низкой финансовой прозрачности, коррупции и политическом вмешательстве в оперативные решения. Из 104 государственных предприятий, находящихся под управлением профильных органов, лишь 38 являются прибыльными [2]. Системные проверки Счётной палаты КР ежегодно фиксируют финансовые нарушения в государственных предприятиях различных отраслей, указывая на хронические слабости системы внутреннего контроля и финансовой дисциплины [3-5].

В 2023 году правительство КР предприняло важные институциональные шаги для реформирования системы управления государственными активами: был принят комплекс нормативных актов, регулирующих отчётность ГП, порядок выдвижения членов органов управления и процедуры приватизации. Однако реальная эффективность проводимых реформ требует системной научной оценки. Цель настоящей статьи - провести комплексный анализ текущего состояния и эффективности управления государственными активами промышленного сектора КР, выявить ключевые проблемы и обосновать рекомендации по совершенствованию системы управления.

В экономической теории управление государственными активами рассматривается как специфическая область на стыке теории корпоративного управления, теории общественного выбора и теории агентских отношений. Агентская проблема применительно к государственным предприятиям имеет особую сложность: в цепочке «государство (собственник) - менеджмент - работники» существуют множественные уровни асимметрии информации и конфликтов интересов, а механизмы рыночного дисциплинирования - угроза поглощения или банкротства - действуют значительно слабее, чем в частном секторе [6]. Принципы надлежащего корпоративного управления государственными предприятиями разработаны Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В соответствии с ними ключевыми критериями эффективности управления государственными активами являются: прозрачность и раскрытие информации (публикация финансовой и нефинансовой отчётности); подотчётность (независимые советы директоров, внешний аудит); чёткое разграничение функций собственника и регулятора; наличие стратегических целей и KPI для менеджмента; рыночное ценообразование на выпускаемую продукцию и государственные услуги [7].

Для оценки эффективности управления государственными активами в настоящей работе применяется многоуровневый подход. На первом уровне оцениваются нормативноинституциональные условия: наличие и качество правовой базы управления ГП. На втором уровне - финансовые результаты деятельности: прибыльность, рентабельность активов, бюджетная отдача. На третьем уровне - операционные и контрольные показатели: данные аудиторских проверок Счётной палаты КР, включая суммы выявленных финансовых нарушений, степень исполнения ранее выданных рекомендаций и типологию нарушений [6]. Существенным шагом к повышению эффективности управления государ- ственными активами стал комплекс нормативных актов, принятых в 2023 году. Указом Президента КР от 28 марта 2023 года № 69 определены вопросы реформирования системы управления государственным имуществом и поставлены задачи по повышению прозрачности и эффективности государственного сектора [8]. Во исполнение президентского указа Постановлением Кабинета Министров КР от 14 августа 2023 года № 409 введена система отчётности и раскрытия информации о результатах финансово-экономической деятельности предприятий с государственным участием. Предусмотрено составление периодической сводной отчётности по всему портфелю ГП; Государственное агентство по управлению государственным имуществом при Кабинете Министров определено уполномоченным органом по её сбору и консолидации [8]. Это принципиально важный институциональный шаг: ранее отсутствие сводной отчётности по государственному портфелю делало системный мониторинг эффективности управления активами фактически невозможным.

Постановлением Кабинета Министров КР от 4 сентября 2023 года № 445 утверждено Положение о порядке отбора и выдвижения членов органов управления хозяйственных обществ с государственным пакетом акций. Документ устанавливает квалификационные требования к государственным представителям в советах директоров и правлениях, а также конкурсные процедуры их отбора. Практическая реализация этого положения призвана преодолеть порочную практику политических назначений в руководство государственных компаний, существенно снижавшую качество стратегического и оперативного управления. В феврале 2025 года Жогорку Кенеш КР принял Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты по вопросам приватизации государственной собственности», предусматривающий более прозрачные и конкурентные процедуры приватизации нестратегических государственных активов [8]. Совокупность принятых мер формирует качественно новую нормативноправовую среду управления государственными активами, хотя практическое воплощение реформ по-прежнему остаётся ключевым вызовом. ОАО «Кыргызиндустрия» является ключевым государственным промышленным холдингом КР, созданным с целью модернизации промышленности и обеспечения эффективного управления хозяйственными обществами с государственным участием. В структуру компании входят 57 дочерних предприятий в форме обществ с ограниченной ответственностью [3].

Результаты аудита Счётной палаты КР за 2023-2024 годы выявили критические проблемы в функционировании холдинга. В 2023 году из 57 дочерних предприятий прибыль обеспечили лишь шесть – совокупным объёмом 8,3 млн сомов. В 2024 году количество прибыльных предприятий сократилось до четырёх, хотя их суммарная прибыль возросла до 56,5 млн сомов. Иными словами, более 90% дочерних структур холдинга либо убыточны, либо не формируют значимого финансового результата. Финансовые нарушения, выявленные по итогам аудита, составили 19,04 млн сомов; их материалы направлены в ГКНБ и профильные государственные органы. Столь низкие финансовые показатели «Кыргызиндустрии» при наличии 57 дочерних структур свидетельствуют о системной неэффективности холдинговой модели управления промышленными активами. Распыление управленческих ресурсов, дублирование функций, отсутствие единой стратегии развития и синергетического взаимодействия между дочерними предприятиями является первопричиной такого результата. Аудит установил нарушения принципов конкуренции: компания заключила 17 договоров на разработку проектно-сметной документации с одной и той же организацией [3]. Принципиально иную картину демонстрирует ОАО «Кыргыз-нефтегаз»: по итогам 2024 года предприятие получило чистую прибыль в 2,6 млрд сомов, добыча природного газа составила 28,2 млн кубометров – 112,9% плана и на 3,1% выше показателя 2023 года. Аудит Счётной палаты КР, охвативший период с 1 января 2023 по 31

декабря 2024 года, констатировал, что предприятие в целом работает в соответствии с требованиями законодательства. Вместе с тем аудиторами выявлены нарушения на сумму 18,1 млн сомов. В их числе – неполное отражение дебиторской задолженности, нарушения в методологии амортизационных отчислений и случаи неполного выставления счетов-фактур иностранным партнёрам. Счётная палата подтвердила, что ранее выданные рекомендации выполнены в полном объёме, однако указала на необходимость дальнейшего укрепления финансовой дисциплины и повышения точности бухгалтерского учёта [4]. Кейс «Кыргызнефтегаза» свидетельствует о том, что финансовая прибыльность сама по себе не исключает системных учётных и контрольных нарушений. Аудит соответствия деятельности Главной дирекции СЭЗ «Бишкек» за 2023-2024 годы выявил недостаточную реализацию стратегических целей по привлечению инвестиций, созданию рабочих мест и развитию производственной инфраструктуры. По состоянию на конец 2024 года дирекция администрировала 232 договора аренды зданий и земельных участков, однако дебиторская задолженность вследствие несвоевременной оплаты составила 119,8 млн сомов, из которых 27,9 млн сомов являются просроченными. Контроль за исполнением договоров аренды оказался недостаточным: штрафные санкции и пени в 2024 году применялись лишь к двум субъектам на сумму 230,4 тыс. сомов, что свидетельствует о фактическом бездействии механизмов финансового взыскания. Дирекция также допускала нарушения в части исполнения бюджетных обязательств: начисленные в 2024 году платежи в бюджет на момент проверки остались неперечислен-ными. Данный пример наглядно демонстрирует разрыв между формальным наличием активов и реальной эффективностью управления ими.

Таблица. Результаты аудиторских проверок Счётной палаты КР по ключевым государственным промышленным предприятиям, 2023–2024 гг. [3; 4; 5; 9; 10]

Обобщение материалов аудиторских проверок и анализ финансовых результатов государственных промышленных предприятий позволяет выделить несколько системных проблем, характерных для управления государственными активами в КР. Первая проблема – структурная неэффективность холдинговых форм управления государственными промышленными активами. Кейс «Кыргы-зиндустрии», в которой из 57 дочерних структур прибыль генерирует менее 10%, убедительно свидетельствует о том, что механическое объединение разнородных активов под единым государственным холдингом без чёткой стратегической логики не ведёт к синергетическому эффекту. Напротив, оно порождает раздутый административный аппарат, непрозрачные внутрихолдинговые транзакции и размытую ответственность за результат [3].

Вторая проблема – хроническое нарушение финансовой дисциплины и слабость внутреннего контроля. Ни в одном из проаудированных Счётной палатой государственных промышленных предприятий не зафиксировано отсутствия нарушений. Типичный профиль нарушений включает: неполноту отражения дебиторской задолженности, нарушения в амортизационной политике, завышение стоимости строительно-монтажных работ, несвоевременное перечисление платежей в бюджет [4; 5; 9]. Эти нарушения воспроизводятся из года в год, несмотря на официальное подтверждение исполнения предыдущих рекомендаций [4]. Третья проблема – неэффективное использование государственного имущества. Данные о незначительных поступлениях аренды в СЭЗ «Бишкек» при наличии 232 арендных договоров и накопленной задолженности арендаторов в 119,8 млн сомов указывают на системный провал в администрировании государственной собственности [5]. Заниженные арендные ставки, неприменение санкций к должникам и отсутствие реестрового контроля являются устойчивыми практиками, снижающими реальную доходность государственных активов. Четвёртая проблема – ограниченная абсорбционная способность государственных предприятий и ведомств при освоении внешнего финансирования. Данные Счётной палаты показывают, что утверждённый план освоения государственных инвестиций за счёт внешних источников (кредиты и гранты) в 2024 году составлял 50,4 млрд сомов, фактически освоено лишь 69,8%. Уточнённый план составил 38,6 млрд сомов, из которых освоено 91% [10]. Причиной недоосвоения служат бюрократические задержки при прохождении внутренних процедур вступления в силу соглашений с донорами. Пятая проблема – информационная асимметрия и недостаточная публичная отчётность государственных предприятий. До реформ 2023 года сводной отчётности по государственному портфелю не существовало. Отсутствие стандартизированной публичной отчётности ГП затрудняло как государственный, так и общественный контроль за эффективностью управления государственными активами [8].

Международный опыт управления государственными активами предоставляет ряд подходов, релевантных для КР. Опыт скандинавских стран (прежде всего Швеции и Норвегии) демонстрирует эффективность модели централизованного «портфельного собственника»: государство управляет ГП через единое агентство по принципам, идентичным управлению профессиональным инвестиционным портфелем, с чёткими финансовыми целями для каждого актива и публичным мониторингом их достижения [7]. Принципиально важным инструментом является система контрактного управления (performance contracts) – соглашений между государством и менеджментом ГП, в которых фиксируются измеримые KPI (рентабельность активов, дивидендная доходность, объём производства) и предусматриваются последствия их неисполнения вплоть до замены руководства. Практика КР показывает, что кейс «Кыргызалтына», показавшего рекордную прибыль после прихода нового менеджмента в 2023 году и разработки пятилетнего стратегического плана, подтверждает действенность данного подхода [11]. Другим значимым элементом является независимый внешний аудит, проводимый в соответствии с международными стандартами аудита (МСА). Систематические аудиты Счётной палаты КР являются инструментом внешнего контроля, однако их результативность ограничена: нарушения воспроизводятся, а меры ответственности применяются непоследовательно. Международный опыт указывает на необходимость формирования чёткой системы санкций по результатам аудита и персонализации ответственности руководителей ГП [7].

На основе проведённого анализа сформулирован комплекс практических рекомендаций по повышению эффективности управления государственными активами промышленного сектора КР. Первое направление – переход к портфельному мониторингу государственных активов. Внедрённая в 2023 году система сводной отчётности создаёт для этого необходимую информационную базу. Следующим шагом должно стать формирование единой цифровой платформы мониторинга государственного промышленного портфеля с публичным доступом к ключевым финансовым показателям по каждому предприятию в режиме реального времени. Такой инструмент позволит оперативно выявлять системно убыточные активы и принимать обоснованные решения об их реструктуризации или приватизации. Второе направление – реформирование структуры ОАО «Кыргызиндустрия». Учитывая, что из 57 дочерних предприятий холдинга прибыльными являются менее 10%, целесообразно провести функциональный аудит всех дочерних структур с последующей реорганизацией: ликвидацией или приватизацией нежизнеспособных объектов, объединением предприятий со схожими производственными профилями и выделением нескольких специализированных промышленных кластеров вместо разрозненного холдинга [3]. Третье направление – внедрение KPI-ориентированных контрактов с менеджментом государственных предприятий. Успешный опыт «Кыргызалтына» – рост чистой прибыли на 130% в 2023 году после прихода профессиональной управленческой команды и разработки стратегического плана – должен быть тиражирован системно [11]. Положение о порядке отбора членов органов управления ГП, принятое в сентябре 2023 года, создаёт нормативную основу, однако требует практического правоприменения. Четвёртое направление – усиление роли Счётной палаты и совершенствование системы санкций по итогам аудита. Данные по «Кыргызнефтегазу» свидетельствуют о том, что ранее выданные рекомендации выполнены в полном объёме [4], что указывает на потенциальную результативность института внешнего аудита. Необходимо ввести персонализированную ответственность руководителей ГП за систематически выявляемые нарушения и установить обязательные сроки устранения недостатков с публичной верификацией. Пятое направление – цифровизация управленческого и бухгалтерского учёта государственных предприятий. Значительная часть нарушений, выявляемых Счётной палатой, – неполное отражение дебиторской задолженности, нарушения в учёте амортизации, задержки перечислений в бюджет – может быть устранена путём перехода на автоматизированные учётные системы с мониторингом в режиме реального времени. Цифровизация управленческого учёта ГП, синхронизированная с Государственным казначейством, обеспечит непрерывность финансового контроля без необходимости ожидания результатов периодических аудитов.

Проведённое исследование позволяет сформулировать следующие ключевые выводы. Система управления государственными активами промышленного сектора КР находится в стадии перехода: реформы 2023 года заложили принципиально новую нормативноинституциональную основу, однако практическое воплощение реформ существенно отстаёт от их нормативного оформления. Введение сводной отчётности по ГП, конкурсных процедур выдвижения членов органов управления и обновлённого законодательства о приватизации создаёт необходимые условия для улучшения, не гарантируя его автоматически. Анализ данных Счётной палаты КР выявил принципиальную дифференциацию качества управления государственными промышленными активами. На одном полюсе –

«Кыргызиндустрия» с менее чем 10% прибыльных дочерних структур и системными нарушениями в закупках. На другом – «Кыр-гызнефтегаз», демонстрирующий прибыль в 2,6 млрд сомов при управляемом уровне учётных нарушений. Опыт «Кыргызалтына» доказывает, что при наличии профессионального менеджмента и стратегического планирования государственное предприятие способно показывать рекордные финансовые результаты. Системными проблемами, препятствующими эффективному управлению государственными промышленными активами, являются: хроническая убыточность большинства дочерних предприятий промышленных холдингов; слабость внутреннего финансового контроля; неэффективное управление дебиторской задолженностью; ограниченная абсорбционная способность при освоении внешнего финансирования. Их преодоление требует системных мер: перехода к портфельному мониторингу, KPI-ориентированным контрактам с менеджментом, цифровизации управленческого учёта и персонализации ответственности руководителей государственных предприятий за финансовые нарушения.