Оценка качества государственного управления: уроки пандемии

В условиях пандемии в России, как и во всем мире, существенно возросла роль государства – в плане локализации очагов и предотвращения распространения пандемии, а равно поддержки экономики1.

Растущая роль государства порождает и рост ожиданий граждан в отношении качества государственного управления в сложившейся кризисной ситуации. Пандемия в мире далека от завершения, однако опыт первых месяцев борьбы с ней позволяет сделать некоторые предварительные выводы о качестве государственного управления2 в этот период в части его результативности, а также обоснованности государственного вмешательства3.

Обоснованность государственного вмешательства

Меры по предотвращению распространения коронавирусной инфекции объективно связаны с введением тех или иных ограничений. В результате возникает вопрос об обоснованности таких мер и соответственно готовности граждан к их соблюдению.

В целом проведенные в апреле 2020 г. социологические опросы показывали поддержку гражданами введенных ограничительных мер. Так, по данным

17(119) 2020

ВЦИОМ на 2 апреля 2020 г., 63% опрошенных посчитали введенные меры достаточными1. По данным исследования РОМИР, проведенного в середине апреля 2020 г., 58% граждан выразили в целом положительное отношение к введенным ограничительным мерам, отрицательное – 13%. При этом оценка действий властей по введению ограничительных мер оказалась ниже. Так, лишь 44% респондентов сочли действия федеральных властей оправданными и адекватными угрозе, 27% опрошенных оценили предпринятые действия как недостаточные, а 22% – как слишком жесткие и избыточные2. Следует отметить, что оценка гражданами обоснованности и адекватности ограничительных мер существенно варьируется в зависимости от восприятия уровня риска, на минимизацию которого эти меры направлены. Например, по данным того же опроса РОМИР, поддержка ограничительных мер в отношении граждан, представляющих угрозу для распространения инфекции, оказалась высокой и достигла 88%. Однако и в отношении этой категории лиц некоторые предпринимаемые меры, в частности, по введению в Москве электронной системы контроля за соблюдением карантина «Социальный мониторинг», вызвали неоднозначную реакцию и оспаривались в судах3.

Вопросы об обоснованности можно отнести и к срокам принятия решений по поэтапному снятию ограничений. Так, общенациональный режим нерабочих дней был завершен 11 мая – в тот же день, когда было зарегистрировано пиковое значение показателя ежедневного числа заболевших (11,7 тыс. человек). В большинстве европейских стран, вводивших ограничения, их поэтапное снятие началось после прохождения пика заболеваемости и существенного снижения ежедневного числа регистрируемых случаев. Например, Италия приступила к частичной отмене карантинных ограничений 4 мая4. В этом отношении относительно позднее снятие ограничений по самоизоляции в Москве (с 9 июня, когда число новых случаев составило 1 436 человек по сравнению с пиковым значением 6 169 человек 11 мая) представляется оправданным, тогда как постепенное снятие ограничений в других регионах страны проводится на фоне общего роста заболеваемости.

В контексте обоснованности государственных мер по борьбе с пандемией в России и зарубежных странах следует отметить две позиции, по которым предпринимаемые в разных странах меры существенно различаются.

Первая заключается в правильном соотношении ограничительных мер рекомендательного и предписывающего характера.

Так, в Швеции основные меры носят рекомендательный характер (за исключением запрета на проведение массовых мероприятий и посещения домов престарелых); однако такой подход привел к существенно более высоким показателям смертности от коронавирусной инфекции по сравнению с соседними государствами Скандинавии5.

17(119) 2020

В Южной Корее режим самоизоляции не был обязательным, однако гражданам настоятельно рекомендовалось соблюдать социальную дистанцию, а предприятиям – по возможности переводить персонал на дистанционную работу. При этом в отношении прибывающих в страну были введены более жесткие карантинные меры, предусматривающие в том числе уголовную ответственность за нарушение карантина. Стратегия страны по ограничению заболеваемости считается успешной: со 2 апреля по 15 июня ежедневное число заболевших в стране не превышало 100 человек, а большую часть данного периода оно было ниже 50 человек в день1.

В Новой Зеландии, напротив, с 25 марта был введен жесткий карантин для всех граждан2,3.

Опыт последних месяцев показывает, что меры обязательного характера (например, требования самоизоляции) легче контролируются и администрируются (в том числе с использованием систем электронных пропусков), однако не могут выдерживаться долго. Некоторые подобные меры (как, например, введение графика прогулок в Москве для разных домов в период с 1 по 8 июня) не всегда вызывают понимание среди населения – в том числе и с точки зрения их полезности, и в этой связи могут игнорироваться.

Рекомендательные меры по социальному дистанцированию не ограничивают права граждан. Реализовать их сложнее, однако и срок их применения может быть существенно большим. Важную роль в обеспечении успеха таких мер играют информированность граждан и их доверие властям.

Вторая дискуссионная позиция связана с известной дилеммой: можно ли пожертвовать защитой одной охраняемой законом ценности (в частности, неприкосновенностью частной жизни и защитой персональных данных) в интересах повышения качества защиты другой охраняемой законом ценности – жизни и здоровья людей. Внимание к этой проблеме вызвано, в частности, активным использованием цифровых технологий слежения в целях противодействия распространению коронавируса.

Так, в Южной Корее и Израиле цифровые технологии используются для выявления контактов зараженных лиц и предупреждения граждан о рисках заражения. Системы отслеживания в обеих странах являются обязательными к использованию. Применение цифровых технологий отслеживания инфекции и обеспечение быстрого выявления и изоляции заболевших позволили быстро подавить вспышки коронавируса и минимизировать его распространение. Так, в Южной Корее период относительно высокой заболеваемости (более 200 новых случаев в день) составил лишь 18 дней (с 22.02.2020 по 11.03.2020). В Израиле аналогичный уровень заболеваемости продлился месяц (с 25.03.2020 по 25.04.2020). В обеих странах показатели смертности от коронавирусной инфекции на 1 млн населения также достаточно низкие (5 человек на 1 млн населения в Южной Корее, 33 человека на 1 млн населения в Израиле4), хотя пик заболеваемости в этих странах был зафиксирован существенно раньше, чем в России.

17(119) 2020

В некоторых странах, например, в отдельных штатах США, граждане, у которых выявлена коронавирусная инфекция, могут добровольно поделиться данными о своих передвижениях за последние 5–10 дней с органами здравоохранения, что позволяет как оценивать распространение инфекции, так и уведомить граждан, потенциально находившихся в контакте с заболевшими, о рисках заражения. Согласно социологическим опросам, около 60% американцев готовы в добровольном порядке установить подобное приложение1. На практике востребованность подобных приложений (в частности, приложения Care19, введенного в штатах Северная и Южная Дакота) оказалась ниже2.

В России и в некоторых других странах (например, в Польше) цифровые приложения используются для контроля соблюдения карантина гражданами с ОРВИ и коронавирусной инфекцией и членами их семей (система «социальный мониторинг» в Москве), однако данные приложения не позволяют своевременно выявить и изолировать круг потенциально контактировавших с ними людей. С учетом длительности инкубационного периода заболевания, а также длительности проведения тестирования (результаты анализов в некоторых случаях представляются через неделю) эффект от применения таких цифровых технологий для минимизации заражения других граждан ограничен. В таких условиях система «социального мониторинга» становится не столько средством локализации очагов заболевания, сколько основанием для наложения штрафов за нарушения, что снижает поддержку данной системы среди граждан.

Безусловно, использование цифровых технологий для борьбы с распространением коронавирусной инфекции требует нахождения баланса между защитой персональных данных граждан, у которых выявлена инфекция, и обеспечением защиты жизни и здоровья остальных. Одним из ключевых моментов является прозрачная схема уничтожения собираемых персональных данных и их защиты от несанкционированного использования. При этом поддержка цифровых решений во многом зависит от результативности их применения и полезности таких систем как для самих заболевших (например, на основе интеграции систем мониторинга с телемедицинскими решениями), так и для граждан (в плане предотвращения дальнейшего распространения вируса).

Результативность ограничительных мер в период пандемии

Пандемия коронавируса и в мире, и в России еще далеко не побеждена, и это не позволяет оценить конечные эффекты принятых противоэпиде-миологических мер. Тем не менее, уже на текущем этапе можно отметить некоторые важные результаты.

Во-первых, в России отмечается относительно более низкая смертность от коронавирусной инфекции по сравнению с другими странами. По оперативным данным, смертность от COVID-19 в России составляет 1,34%3. Среди первых двадцати стран с наибольшим уровнем заболеваемости по состоянию на 15.06.2020 более низкие показатели демонстрируют только Катар и Саудовская Аравия, где пик заболеваемости наступил позднее или не пройден4.

17(119) 2020

Даже если учитывать все смерти больных с коронавирусной инфекцией (независимо от влияния вируса на причины смерти), а также смертность от пневмоний с аналогичным течением, но не подтвержденным диагнозом

COVID-19, уровень смертности по Москве за апрель-май 2020 г. составил 3,8%, а уровень смертности от коронавируса в России в целом за апрель 2020 г. – 2,5%1. В первой «десятке» стран по абсолютному числу заболевших такие показатели сопоставимы только с государствами, где активный рост заболеваемости начался относительно недавно (Индией и Перу – по 2,9%).

В ряду факторов, положительно повлиявших на российскую ситуацию со смертностью от коронавируса, традиционно отмечаются раннее обращение заболевших в медицинские организации и большой объем проводимого тестирования. Следует также отметить, что относительно низкие показатели смертности могут быть и результатом принятых мер по приоритетной защите населения из групп риска (граждан, имеющих хронические заболевания, и граждан в возрасте 65 лет и старше). Предоставление таким гражданам больничных листов в самом начале эпидемии, материальное стимулирование их самоизоляции (в частности, в Москве и Московской области) оказали положительное влияние на уровень заболеваемости в старших возрастных группах и, соответственно, способствовали снижению смертности.

Во-вторых, самоизоляция населения и принятие экстренных мер по развертыванию дополнительных мест в стационарах для больных коронавирусом позволили сгладить эффект пика эпидемии в большинстве регионов. Однако обратной стороной этого процесса стало «длинное плато» заболеваемости. Если учитывать весь период заболеваемости, когда число ежедневных случаев превышает 50% от пикового значения, то придется признать, что в России плато сохраняется с 24.04.2020 по настоящее время (15.06.2020). Для сравнения: в Великобритании такой период охватывал 39 дней. Период высокой заболеваемости в Испании и Германии был еще ниже ( табл. 1 ). Среди 10 стран, лидирующих по числу заболевших и не достигших пика заболеваемости, более длительный период высокой заболеваемости, чем в России, отмечается только в США, где эпидемия началась раньше, но до сих пор ежедневное число случаев не снизилось до уровня в 50% от пикового значения. Среди других государств «длинное плато» наблюдается и в Польше (но там заболеваемость в расчете на численность населения существенно ниже, чем в России и составляет 787 случаев на 1 млн населения, тогда как в России – 3 681 случай на 1 млн населения).

Ключевой фактор, влияющий на длительность плато заболеваемости в России, – изменение географии заболеваемости. Так, с середины мая более половины случаев заболеваний фиксировались за пределами Москвы, к середине июня на столицу уже приходилось менее четверти от общего числа новых случаев заболевания COVID-19.

17(119) 2020

«Миграция» заболеваемости в регионы, объективно различающиеся по уровню развития системы здравоохранения, масштабам тестирования граждан с симптомами ОРВИ, представляется тревожной тенденцией. На фоне общего ослабления ограничений, активизации внутренних перемещений по стране, наступления сезона летних отпусков такая миграция может привести к новым вспышкам заболеваемости, формированию новых крупных ее очагов и значительному увеличению сроков пандемии, как это наблюдается в США.

Важно также учитывать, что в условиях падения доходов региональных бюджетов и роста безработицы региональные власти могут быть не за-

Таблица 1

Длительность пика и плато заболеваемости коронавирусом в России и некоторых зарубежных странах

Страна	Пик ежедневной заболеваемости		Длительность пика и плато заболеваемости
	Дата	Число заболевших	Достижение 50% от пика заболевших	Снижение числа заболевших до менее 50% от пика	Длительность пика и плато, дней (на 15.06)
Россия	11.05.2020	11,7 тыс.	24.04.2020	Не достигнуто	53 (на 15.06)
США	24.04.2020	36,4 тыс.	27.03.2020	Не достигнуто	80 (на 15.06)
Великобритания	10.04.2020	8,7 тыс.	01.04.2020	09.05.2020	39
Испания	25.03.2020	9,6 тыс.	21.03.2020	20.04.2020	30
Италия	21.03.2020	6,6 тыс.	14.03.2020	23.04.2020	40
Франция*	12.04.2020	26,8 тыс.	31.03.2020	17.04.2020	18
Германия	27.03.2020	6,9 тыс.	20.03.2020	18.04.2020	29
Иран**	30.03.2020	3,2 тыс.	20.03.2020	17.04.2020	28
	04.06.2020	3,6 тыс.	13.05.2020	Не достигнуто	33 (на 15.04)
Польша	08.06.2020	599	02.04.2020	Не достигнуто	75 (на 15.04)
Белоруссия	20.04.2020	1,5 тыс.	20.04.2020	11.06.2020	52

* В связи с тем, что ни в один день во Франции не наблюдался прирост заболевших в пределах 50% от пикового значения, по данной стране период пика и плато рассчитан исходя из 25% от пикового значения.

** Иран – единственная страна из 10 государств с наибольшим числом зарегистрированных случаев заболевания COVID-19, где отмечается «вторая волна» заболевания.

Источник: рассчитано авторами по данным Университета Джона Хопкинса. URL:

интересованы в выявлении новых случаев заражения. А такое временное искусственное занижение статистики способно привести к росту доли больных с более тяжелым течением заболевания и, как следствие, к росту показателей смертности.

Возможной эффективной мерой по предупреждению данного риска могла бы стать общенациональная программа тестирования граждан на наличие антител к коронавирусной инфекции, а также введение практики обязательного тестирования на наличие данной инфекции и проведения КТ-исследований при обращении к врачу с симптомами ОРВИ. В первоочередном порядке следует организовать регулярное тестирование врачей и медицинского персонала.

Необходимо и существенное сокращение сроков проведения тестов и передачи информации об их результатах, в том числе на основе использования экспресс-тестирования непосредственно в медицинских учреждениях (без длительной передачи анализов в Роспотребнадзор и ожидания их результатов в единой системе) или при посещении заболевших на дому. Реализация этой меры позволит обеспечивать своевременную изоляцию лиц, представляющих угрозу распространения инфекции, на фоне отмены требований по самоизоляции для остальных граждан страны. В конечном итоге эта мера позволит сократить и уровень заболеваемости, и уровень смертности от коронавируса.

17(119) 2020

Еще один инструмент ограничения роста заболеваемости (особенно важный с учетом отмены противоэпидемиологических ограничительных мер) – расширение использования цифровых технологий для отслеживания контактов граждан, у которых обнаружена инфекция (при условии ограничения сроков хранения и обеспечения защиты соответствующих персональных данных). ж