Оценка судами требований об ограничении, приостановлении, прекращении, запрещении деятельности на водном объекте в целях охраны окружающей среды

Водные ресурсы Российской Федерации, составляющие в 2018 году 4 622,6 кубических километра, являются природными ресурсами, представляющими собой один из основополагающих и динамичных элементов национального богатства России, также как и сформировавшийся на их основе водохозяйственный комплекс, и во многом определяющие социально-экономическую устойчивость, масштабы и направления развития страны 1.

Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу 2. Статьей 9 Водного кодекса Российской Федерации (далее также – ВК РФ) установлено, что физические, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, зафиксированными в главе третьей названного кодекса, согласно нормам которой право пользования водными объектами возникает на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Между тем с приобретением прав на водный объект физические и юридические лица также вправе приобрести права владения и пользования земельными или лесными участками, находящимися в непосредственной близости к водному объекту. Так, например, в аренду может быть предоставлен земельный участок на срок действия решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование, договора о предоставлении рыбопромыслового участка или договора пользования водными биологическими ресурсами 3. Также в аренду могут быть предоставлены земельный, лесной участки, водный объект (при наличии решения о предоставлении водного объекта) в це- лях разведки и добычи полезных ископаемых 4.

Заметим, что земля, леса, недра, объекты животного мира и водные объекты взаимосвязаны и представляют собой естественную экологическую систему 5. Так, территории, примыкающие к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, являются водоохранными зонами, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира 6.

Судами анализируется правовая природа и назначение ограничений и запретов, несоблюдение которых влечет причинение вреда окружающей среде – загрязнение почв, водной акватории; изменение гидрологической обстановки водного объекта; изменение русла реки и его частичное осушение; гибель водных биологических ресурсов 7.

Практика показывает, что заинтересованные лица используют разные способы защиты права в целях охраны окружаю- щей среды: принудительное прекращение права пользования водным объектом на основании договора водопользования; приостановление, прекращение, запрещение деятельности в водоохранной зоне ввиду реального причинения или угрозы причинения вреда окружающей среде 8.

Зачастую правоприменители прибегают и к восстановлению положения, существовавшего до нарушения права, пресечению действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Так, суды обязывают причинителя вреда осуществить вывоз заваленного грунта и рекультивацию освобожденного участка береговой полосы в водоохранной зоне 9, провести берегоукрепительные работы на земельном участке, примыкающем к прибрежной защитной полосе, ликвидировать отвалы грунта с прибрежной защитной полосы 10.

Следует иметь в виду, что использование разнообразных способов защиты права на благоприятную окружающую среду, предотвращения причинения вреда окружающей среде связано с тем, что занимаемая ответчиком водоохранная зона не всегда принадлежит ему на каком-либо праве. В связи с этим заинтересованными лицами чаще всего заявляются требования о запрете, прекращении, приостановлении

деятельности на земельном участке, а не о прекращении права титульного владения.

При этом в части 2 статьи 39 ВК РФ указывается, что водопользователи при использовании водных объектов обязаны не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде, содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения. Водопользователями должны соблюдаться требования статьи 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в том числе в отношении обращения с отходами производства и потребления, а также не допускать сброс отходов потребления и производства.

Сброс сточных, в том числе дренажных, вод осуществляется на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование с указанием места сброса, объема допустимого сброса, требований к качеству воды в водных объектах в местах сброса 11. Игнорирование этих правил влечет запрет сбрасывать загрязняющие и иные вещества в водный объект 12, взыскание вреда, причиненного водному объекту и биоресурсам 13, наложение административной ответственности 14.

В целях охраны окружающей среды

ВК РФ запрещен сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты:

• •    содержащие природные лечебные ресурсы, отнесенные к особо охраняемым водным объектам;

• •    расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

• •    рыбоохранной зоны озера Байкал, рыбохозяйственных заповедных зон.

Также запрещается сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты 15.

Осуществление подобной деятельности, как правило, влечет прекращение права пользования водным объектом 16.

Показательны и отказы судов в удовлетворении требований о прекращении права пользования водным объектом исходя из учета общественных интересов, то есть исходя из необходимости в приеме и очистке сточных вод, а не из значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека 17.

¹⁷ См. постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2019 № 15АП_2056/2019 по делу № № А32-39820/2018; Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 01.08.2019 № Ф08-4944/2019 по делу № А32-39820/2018 (доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс»).

Рассматривая споры об ограничении, приостановлении либо прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, суды должны соблюдать баланс между потребностями общества в сохранении благоприятной окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, с одной стороны, и решением социально-экономических задач, с другой. При этом суду следует принимать во внимание не только факторы, обеспечивающие нормальную жизнедеятельность людей и организаций (например применительно к деятельности градообразующих предприятий, теплоэлектроцентралей, очистных сооружений), но и соразмерность последствий прекращения (приостановления, ограничения) деятельности вреду окружающей среде, который может наступить как в результате продолжения этой деятельности, так и вследствие ее прекращения 18.

Судебная практика показывает, что под общественным интересом в виде решения социально-экономических задач понимались следующие виды деятельности:

• •    эксплуатация очистных сооружений, прием и очистка стоков города со сверхнормативными сбросами загрязняющих веществ в реку или водохранилище, являющимися источниками водоснабжения ¹⁹;

• •    эксплуатация паромной переправы, являющейся продолжением автомобильной дороги общего пользования,

• в    отсутствие предусмотренных мероприятий по охране окружающей среды ²⁰;

• •    сбор и транспортировка отходов производства и потребления (отсутствуют другие организации, осуществляющие указанную деятельность) ²¹;

• •    эксплуатация трансформаторной подстанции, встроенной в жилой дом (при невозможности перевода нагрузки на другие источники электроснабжения) ²²;

• •    эксплуатация котельной, обслуживающей микрорайон с многоквартирными жилыми домами, социальными объектами и административными зданиями ²³.

Суды отдавали приоритет социальноэкономическим, а не природоохранным интересам, не исследуя при этом характер причиняемого вреда окружающей среде. Между тем наличие в водном объеме сточных, в том числе дренажных, вод с превышением предусмотренного норматива может привести к трудновосполнимому или вовсе невосполнимому вреду окружающей среде, а в последующем причинить вред здоровью населения.

На наш взгляд, баланс между потребностями общества в сохранении благоприятной окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и решением социально-экономических задач при разрешении судом требований об ограничении, приостановлении, прекращении, запреще- нии деятельности может быть обеспечен в том числе посредством исследования характера причиненного и причиняемого вреда окружающей среде, а также угрозы его причинения в будущем.

Согласно принципу охраны окружающей среды хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающих воздействие на окружающую среду, должна осуществляться посредством научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды 24.

Между тем, как именно экологический, экономический и социальный интересы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности должны сочетаться, законодатель не предписывает. К сожалению, в настоящее время приоритет иной раз отдается экономическим, а не экологическим интересам 25.

Так, констатируется, что принцип платности природопользования превалирует над минимизацией или предотвращением негативного воздействия на окружающую среду, восстановлением нарушенного состояния окружающей среды за счет средств причинителя вреда в соответствии с проектом восстановительных работ 26.

Как справедливо отмечает С.А. Боголюбов, затраты на сбережение, восстановление природных ресурсов, охрана окружающей природной среды, с одной стороны, и достижение максимального дохода, прибыли – с другой, вступают в заведомый, часто неразрешаемый, конфликт. Лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, ставят на первое место извлечение прибыли, а не удовлетворение природных прав граждан на благоприятную окружающую среду 27.

Необходимость сочетания интересов экологии и экономики должна предполагать рациональность и эффективность природопользования в целях формирования и функционирования социального государства. Рациональное же использование природных ресурсов предполагает учет экономических законов и законов природы, потенциальных возможностей окружающей среды, которые не безграничны, обладают верхним пределом и могут испытывать опасные перегрузки 28.

Неслучайно Пленум Верховного Суда Российской Федерации регламентирует право суда прекратить деятельность, осуществляемую с нарушением природоохранных требований, в случае если допущенные нарушения законодательства в области охраны окружающей среды имеют неустранимый характер 29. Неустранимый же характер природоохранных нарушений является

оценочным понятием и относится на усмотрение судов.

Так, в судебных делах экологический интерес превалировал над социально-экономическим в следующих случаях:

• •    угроза загрязнения поверхностных, подземных вод (являющихся источником водоснабжения, загрязняющими веществами при осуществлении деятельности завода по переработке и полигона для утилизации твердых бытовых отходов без учета геологических, гидротехнических характеристик местности) ³⁰;

• •    угроза причинения вреда окружающей среде, нарушения права Российской Федерации как собственника лесного фонда (при завозе грунта на месторождение и рекультивации нарушенных земель месторождения в отсутствие проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы) ³¹;

• •    негативное воздействие на земельный участок, частично расположенный в границах санитарно-защитной зоны (в силу нарушения санитарноэпидемиологического законодательства при эксплуатации полигона промышленных и бытовых отходов) ³²;

• •    угроза санитарно-эпидемиологическому благополучию неопределенного круга лиц, находящихся на террито-

• рии поселения, опасность причинения вреда окружающей среде (при размещении и утилизации (захоронении) отходов, не отвечающих санитарногигиеническим требованиям) 33;

• •    неблагоприятное воздействие на экологическую обстановку, здоровье граждан, нарушение их прав на благоприятную окружающую среду (при изготовлении асфальтобетонной смеси в отсутствие специальных разрешений и установления ориентировочной санитарно-защитной зоны) ³⁴;

• •    опасность для жизни и здоровья неопределенного круга лиц, угроза негативного воздействия на окружающую среду (при эксплуатации аммиачнохолодильной установки в отсутствие лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов) ³⁵.

Показательно, что в перечисленных случаях суды не рассматривали характер неу-странимости нарушений природоохранного законодательства, напротив, давали оценку реальности и доказанности угрозы причинения вреда окружающей среде, здоровью и жизни населения при осуществлении деятельности, предполагаемой к запрещению, прекращению.

Следует помнить, что водные объекты и земля – территориально взаимосвязанные объекты и при загрязнении земельного

участка образующиеся сточные воды могут привести к неустранимым нарушениям природоохранного законодательства – необратимым разрушениям естественных экологических систем, ухудшению состоянии флоры и фауны как в самом водоеме, так и на прилегающих территориях, исчезновению видов, генетическому ущербу объектов животного и растительного миров 36.

Полагаем, что неустранимый характер нарушений природоохранного законодательства (позволяющий суду прекратить или запретить соответствующую деятельность) имеет место при наличии или угрозе причинения трудновосполнимого или невосполнимого вреда окружающей среде, жизни и здоровью человека. Такой вред отличается невосполнимым загрязнением, истощением, порчей природного объекта, уничтожением природных ресурсов, деградацией и разрушением естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов.

Важно понимать, что прекращение права пользования водным объектом не равно прекращению деятельности на водном объекте.

Прекращение деятельности представляет собой прекращение определенной функции, запрещенной законодательством, или представляющей опасность для жизни и здоровья человека и окружающей среды в том числе в будущем. Так, в одном из дел, связанном с прекращением права пользования водным объектом при сбросе сточных вод в границах второй зоны горно-санитарной охраны курорта, суд пришел к выводу, что требование о прекращении права пользования водным объектом является требованием о прекращении деятельности предприятия по приему и очистке сточных вод с последующим сбросом в водный объект 37.

При этом Пленум Верховного Суда Российской Федерации предписывает, что соответствующая деятельность может быть ограничена, приостановлена или прекращена в случае, если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом (пункт 2 статьи 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 34, 56, 80 Федерального закона «Об охране окружающей среды») 38.

В судах рассматриваются требования об ограничении, приостановлении, прекращении или запрещении конкретного вида деятельности на земельном или лесном участке, водных объектах, участках недр. Вынося решения, суды опираются на принцип его исполнимости 39. Указание же судом на обобщенный, не конкретизированный вид деятельности приводит к тому, что судеб-

ный акт влечет ограничение прав и законных интересов титульных пользователей, поскольку не позволяет владеть и пользоваться соответствующим участком, и в результате не может служить средством эффективной защиты нарушенного права 40.

Следовательно, прекращение права пользования водным объектом влечет утрату субъектом правомочий пользования в отношении всего водного объекта в отличие от прекращения определенного вида деятельности.

Водный кодекс Российской Федерации устанавливает, что основанием прекращения права пользования водным объектом является в том числе сброс сточных вод в водные объекты, расположенные в границах первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов 41. В случае же несогласованного сброса сточных вод или же сброса, причиняющего или создающего угрозу причинения вреда окружающей среде, такая деятельность будет подлежать прекращению или запрещению 42.

Сброс сточных, в том числе дренажных, вод, помимо вреда водным объектам и био- ресурсам, может оказать вред и земле. Так, констатируется, что сброс нечистот, сточных вод на земельный участок является причинением вреда окружающей среде, а именно земле как природному объекту, природному ресурсу 43, что выражается в загрязнении земель, почв, подземных водоносных горизонтов, а также нарушением прав собственников и иных титульных владельцев сопредельных земельных участков, иных природных ресурсов 44.

В целях охраны окружающей среды и титульных прав на смежные участки неоднократно заявлялись требования о запрете, прекращении деятельности по сливу нечистот на земельный участок 45. Признавалось, что поверхностные или подземные воды могут быть загрязнены из-за нахождения на земельном или лесном участке полигонов или свалок отходов. Для предотвращения причинения вреда в будущем заинтересованные лица обращались в суд с требованиями о запрете деятельности, создающей реальную угрозу причинения вреда окружающей среде или прекращении незаконной деятельности по складированию отходов 46. Суды единогласно полагали, что деятельность предприятий может

привести или уже приводит к нарушению естественной экологической системы и негативно влияет на окружающую среду вследствие загрязнения и захламления почв, подземных вод, что представляет потенциальную опасность здоровью населения и, как следствие, ведет к ущемлению экологических прав граждан 47.

Таким образом, право на благоприятную окружающую среду может быть обеспечено посредством как прекращения права пользования водным объектом, так и ограничения, приостановления, прекращения, запрещения деятельности на водном объекте. В отличие от прекращения определенного вида деятельности прекращение права пользования водным объектом влечет утрату субъектом правомочий пользования в отношении всего водного объекта.

Деятельность на водном объекте может быть прекращена или запрещена при наличии или угрозе причинения трудновосполнимого или невосполнимого вреда окружающей среде, когда нарушения законодательства в области охраны окружающей среды имеют неустранимый характер. Под неустранимым характером нарушений природоохранного в том числе водного законодательства следует понимать угрозу причинения вреда или причиненный трудновосполнимый или невосполнимый вред окружающей среде.

При оценке судом требований об ограничении, приостановлении, прекращении, запрещении деятельности на водном объекте требуется исследование характера причиненного и причиняемого вреда окружаю- щей среде, а также угрозы его причинения в будущем в целях соблюдения баланса между сохранением права на благоприятную окружающую среду и решением социально-экономических задач.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *

• 1.    О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году : Государственный доклад. М. : Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации ; НПП «кадастр», 2019. 844 с.

• 2.    О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2018 году : Государственный доклад. М. : НИА-Природа, 2019. 290 с.

• 3.    Водный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 23, ст. 2381.

• 4.    О недрах : Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 10, ст. 823.

• 5.    Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147.

• 6.    Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 50, ст. 5278.

• 7.    Об охране окружающей среды : Фе-

  деральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 2, ст. 133.

• 8.    О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 года № 49 // Российская газета. 2017. № 280.

• 9.    Акопян О. А., Бевеликова Н. М., Беликова К. М. [и др.]. БРИКС: контуры многополярного мира : монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М. : ИЗиСП ; Юриспруденция, 2015. 293 с.

• 10.    Жукова Н. В. О понятии механизма обеспечения реализации права граждан на благоприятную окружающую среду и недостатках его действия в России // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 11. С. 172–179.

• 11.    Краснова И. О. Концепция экологического нормирования в российском и зарубежном праве // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. 2008–2009. Вып. 6. М. : Форгрейфер, 2009. С. 84–88.

• 12.    Петрова Т. В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы // Экологическое право. 2010. № 6. С. 28-33.

• 13.    Боголюбов С. А. Особенности юридической ответственности в системе экологических правоотношений // Журнал российского права. 2019. № 4. С. 105–119.

• 14.    Розенберг А. Г., Кудинова Г. Э., Иванов М. Н. Качество водоемов – показатель

  устойчивого развития регионов // Карельский научный журнал. 2016. Т. 5. № 3 (16). С. 59–62.

• 15.    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 5, ст. 410.

• 16.    Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шпартуна Сергея Петровича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 315 Уголовного кодекса Российской Федерации : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2019 года № 61-О. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

• 17.    По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года № 1-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. № 3.

• 18.    Петрова Т. В. Правовое регулирование нормирования воздействия на окружающую среду: новые подходы и старые проблемы // Экологическое право. 2018. № 5. С. 24–29.