Оценки деятельности региональных органов исполнительной власти по труду по осуществлению государственного управления охраной труда

Обсуждение различных аспектов оценки деятельности региональных органов исполнительной власти получило широкое распространение после публикации в 2007 году Указа Президента «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» [1], в котором был утвержден перечень показателей для оценки эффективности, охватывающий широкий спектр характеристик региона от социально-экономического положения и перспектив его развития до мнения граждан о ситуации в регионе.

По мере реализации Указа корректировались как сами показатели, так и методики оценки. Так, если в указе 2007 года в редакции 2010 года (утратил силу с 1 января 2013 года) было 48 показателей, то в соответствии с Указом Президента №193 (утратил силу с 4 февраля 2021 года) их осталось 15, а в Указе Президента № 68 [2] перечень показателей был расширен до 20, путем увеличения количества показателей социальной направленности. Изменения в составе перечня показателей происходят как с целью сосредоточения на более важных на данный момент аспектов государственной политики, так и для упрощения методик оценивания [3-4].

Основными недостатками системы показателей по мнению специалистов [5] являются: использование как относительных, так и абсолютных величин, использование интегральных показателей при расчете другого интегрального показателя, использование данных различных источников информации, в том числе ведомственных, использование результатов социологических исследование. Кроме того, можно отметить, что в перечень не входят показатели качества трудовой деятельности (производственная среда, трудовые отношения, значимость и удовлетворенность). Конечно, непосредственное отношение эти вопросы имеют прежде всего к деятельности органов исполнительной власти в области охраны труда.

Оценка органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации по отдельным направлениям их деятельности проводилась Министерством труда и социального развития в соответствии с текущем целями. Так с 2017 года в соответствии с п. 31 Плана мероприятий по реализации «Концепции повышения эффективности обеспечения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на 2015-2020 годы», утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации О. Голодец 26.10.20215 № 7011п-П12, была разработана методика и проводилось формирование ежегодного рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню соблюдения трудового законодательства, что существенного укрепило региональную нормативно-правовую базу по проведению ведомственного контроля и интенсифицировало его проведение [6-8].

Большее значение в сфере государственного управления охраной труда на региональном уровне имеет разработка и реализация программных мероприятий по улучшению условий и охраны труда. С 2014 года комплекс таких мероприятий в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации реализуется в форме государственной программы субъекта Российской Федерации; подпрограммы государственной программы субъекта Российской Федерации (далее – подпрограмма), основных мероприятий, мероприятий в составе основных мероприятий государственных программ и ведомственной целевой программы. С этого же года разработка программных документов осуществляется в соответствии с рекомендациями Минтруда России, оформленными в виде типовой программы. В рамках мониторинга разработки и хода реализации программных документов по улучшению условий и охраны в субъектах Российской Федерации проводится как сравнительный анализ хода их реализации по отдельным параметрам (статус программного документа, объемы и структура финансирования программных документов, оценка уровня достижения плановых значений целевых показателей, оценка уровня реализации программных мероприятий, оценка экономической эффективности реализации программных документов), так и комплексная оценка уровня успешности реализации программно-целевого метода регионального управления в области охраны труда [9-13].

В настоящее время созрела необходимость разработки методики оценки деятельности органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации по более широкому спектру параметров, охватывающих и другие направления их деятельности в сфере охраны труда.

Методика оценки деятельности органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного управления в области охраны труда

Методика оценки деятельности органов исполнительной власти по труду по осуществлению государственного управления в области охраны труда разработана в рамках выполнения НИР по заказу Минтруда России [14]. Методика базируется на блочной системе оценки. Блоки сформированы из показателей, характеризующих направления деятельности, которые осуществляют органы исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации в соответствии со Статьей 211 ³ Трудового кодекса Российской Федерации:

• •    Блок 1 Реализация программно-целевого метода управления охраной труда на региональном уровне;

• •    Блок 2 Координация проведения обучения по охране труда;

• •    Блок 3 Государственная экспертиза условий труда;

• о    Блок 4 Мониторинг условий и охраны труда;

• •    Блок 5 Иные полномочия.

В блоке 1 собраны показатели, по которым проводится оценка качества программного документа (уровень соответствия программного документа рекомендациям типовой программы; уровень корректности планирования целевых показателей; запланированный уровень финансирования программных мероприятий) и ход реализации программного документа (уровень выполнения плана финансирования программных мероприятий; уровень достижения целевых показателей, уровень реализации программных мероприятий; экономическая эффективность программных мероприятий). Расчет показателей, их балльная оценка и итоговый балл по блоку проводится по разработанным ранее методикам [12-13].

По показателям блока 2 оценивается как процесс обучения (численность прошедших обучение на 1000 работников, численность обученных по охране труда отдельных категорий работников в рамках финансирования предупредительных мер на 1000 работников), так его результат (количество нарушений, связанных с непрохождением подготовки по охране труда на 100 проверок, численность отстраненных от работы по требованию госинспекторов в связи с непрохождением подготовки по охране труда в расчете на 1000 проверок и доля несчастных с тяжелыми последствиями, причиной которых являются недостатки в организации проведения подготовки работников по охране труда), а также участие органов исполнительной власти по труду в повышении качества обучения (количество проведенных органами исполнительной власти по труду семинаров для работодателей на 1000 хозяйствующих субъектов и семинаров для обучающих организаций на 100 аккредитованных обучающих организаций).

Оценка по блоку 3 осуществляется по пяти показателям: количество запросов на проведение государственной экспертизы условий труда на 1 эксперта; доля отрицательных заключений; участие государственных экспертов в судебных заседаниях; повышение квалификации государственных экспертов по программе

«Проведение государственной экспертизы условий труда»; доля разрешенных разногласий между работодателем и работником в рамках проведения государственной экспертизы условий труда.

По блоку 4 оценка проводится по пяти показателям: проведение мониторинга (да/ нет), наличие электронной системы сбора и обработки информации (да/нет), наличие баз данных по состоянию условий и охраны труда (да/нет), публикация материалов по состоянию условий и охраны труда в отчетах, обзорах и информационных бюллетенях (да/нет), осуществление мониторинга проведения специальной оценки условий труда (да/нет).

Оценка деятельности органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации по осуществлению иных полномочий (блок 5) проводилась по пяти направлениям:

• •    содействие внедрению на предприятиях субъекта Российской Федерации передовых моделей управления охраной труда (реализация мероприятий по распространению передового опыта по внедрению на предприятиях субъекта Российской Федерации передовых моделей управления охраной труда; присоединение региона к международному движению «Нулевой травматизм» («Vision Zero»), доля организаций, присоединившихся к движению «Нулевой травматизм» («Vision Zero»), доля организаций, внедривших программы «Нулевой травматизм»);

• •    реализация в рамках социального партнерства задач по улучшению условий и охраны труда (наличие регионального, отраслевых и муниципальных трехсторонних соглашений, в рамках которых реализуются задачи в области улучшения условий и охраны труда, да/нет);

• •    информационное обеспечение охраны труда, включая: а) использование интернет-ресурсов (наличие сайта органа исполнительной власти по труду, электронной библиотеки региональных нормативных правовых актов, методических документов по охране труда, электронной библиотеки, базы данных по состоянию условий и охраны труда, справочного окна, где можно получить консультативно-методическую помощь по вопросам условий и охраны труда); б) подготовку и издание материалов о состоянии условий и охраны труда; в) проведение консультаций по вопросам охраны труда (наличие телефона горячей линии; прием граждан; выездные семинары, проведение семинаров с использованием видеоконференций связи с учетом развития цифровизации в сфере охраны труда); г) проведение конференций, семинаров, круглых столов; д) проведение смотров, конкурсов; е) проведение мероприятий по обмену передовым опытом;

• •    развитие международного сотрудничества в сфере охраны труда (участие в международных мероприятиях, программах (проектах), обучение специалистов за рубежом или по международным программам);

• •    реализация мероприятий по повышению эффективности соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, включая: а) проведение тематических семинаров, совещаний, конференций; б) подготовку информационно-аналитических обзоров; в) оказание консультативной помощи работодателям; г) обеспечение ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства; д) координирование работы трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений по вопросам соблюдения трудового законодательства; е) содействие территориальным органам Роструда в стимулировании работодателей к внедрению новых принципов обеспечения трудового законодательства.

Для приведения показателей к безразмерному виду для их дальнейшей агрегации рассчитывался рейтинговый балл каждого показателя в интервале от 1 до 100. Наибольший балл (100) присваивается субъекту Российской Федерации с наилучшим (возможным либо фактическим на период оценки) значением показателя, наименьший (1) – с наихудшим значением (возможным либо фактическим на период оценки).

Балл по блокам рассчитывался как среднее арифметическое (для блока 1 – среднее геометрическое) баллов по подблокам, входящим в блок. Итоговый балл рассчитывался как среднее геометрическое баллов по каждому блоку показателей. Рейтинг органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации эффективности осуществления государственного управления в области охраны формируется по убыванию итогового рейтингового балла (рис. 1).

Расчет рейтингового балла по каждому показателю в блоке (подблоке, группе)

Расчет итогового рейтингового балла

Построение рейтинга

Блок 1. Реализация программно-целевого метода управления охраной труда на региональном уровне

Расчет рейтингового балла по блоку (подблоку)

Подблок 1.1. Качество программного документа.

• -    уровень соответствия программного документа рекомендациям Типовой программы;

• -    уровень корректности планирования целевых показателей;

• -    запланированный уровень финансирования программных мероприятий

Подблок 1.2 Ход выполнения программы:

• -    уровень выполнения плана финансирования программных мероприятий;

• -    уровень достижения целевых показателей;

• -    уровень реализации программных мероприятий;

• -    экономическая эффективность программных мероприятий

Блок 2 Координация проведения обучения по охране труда

Ь=% ^Бз)

Блок 3 Государственная экспертиза условий труда

Блок 4 Мониторинг условий и охраны труда

Блок 5 Иные полномочия

Подблок 5.1. Содействие внедрению на предприятиях региона передовых моделей управления охраной труда

Подблок 5.2. Реализация в рамках социального партнерства задач по улучшению условий и охраны труда

Подблок 5.3. Информационное обеспечение охраны труда

Подблок 5.4. Развитие международного сотрудничества в сфере охраны труда

Подблок 5.5. Мероприятия по повышению эффективности соблюдения трудового законодательства

Б. =4; ^=зБу

B5=VS SLA,

Бр* - рейтинговый балл по к-му показателю j-ого подблока /-го блока Б _а - рейтинговый балл поу-му подблок}' /-го блока

B53=V6S‘=1653y

Бя=%^=1Б25/ в55 =Vi Sy=i Bssj

Ранжирование регионов по убыванию итогового рейтингового балла

Рис.1 – Алгоритм построения рейтинга органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по эффективности осуществления государственного управления охраной труда

Результаты оценки

Оценка деятельности органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного управления охраной труда была проведена по данным мониторинга за 2020 год и за 9 месяцев 2021 года. При этом в перечне показателей за 2020 год отсутствовали два показателя (количество проведенных органами исполнительной власти по труду семинаров для работодателей на 1000 хозяйствующих субъектов и семинаров для обучающих организаций на 100 аккредитованных обучающих организаций) по блоку 2; два показателя (повышение квалификации государственных экспертов по программе «Проведение государственной экспертизы условий труда»; доля разрешенных разногласий между работодателем и работником в рамках проведения государственной экспертизы условий труда) по блоку 3 и один показатель по блоку 4 (осуществление мониторинга проведения специальной оценки условий труда); оценка по блоку 5 проводилась без учета показателей, характеризующих деятельность органов исполнительной власти по труду по содействию внедрения на предприятиях субъекта Российской Федерации передовых моделей управления охраной труда. Это было связано с тем, что в перечень сведений, необходимых для проведения общероссийского мониторинга (приказ Минтруда № 1197 от 29 декабря 2014 года с изменениями на 14 марта 2018 года) эти показатели отсутствовали.

Анализ результатов оценки деятельности органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного управления охраной труда за 2020 год показал, что количество набранных баллов варьируется от 9,2 (Республика Ингушетия) до 75,5 (Красноярский край), в 73 из 85 субъектов Российской Федерации (85,9%) деятельность органов исполнительной власти в сфере охраны труда оценена на 50 и более баллов (табл. 1, рис. 2).

Рисунок 2 – Распределение количества субъектов Российской Федерации по количеству набранных баллов в рейтинге органов исполнительной власти по труду по осуществлению государственного управления охраной труда на

региональном уровне за 2020 год

Таблица 1. Фрагмент рейтинга органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного управления охраной труда по итогам 2020 года

Место	Субъект Российской Федерации	Балл	Место	Субъект Российской Федерации	Балл
1	Красноярский край	75,5	76	Республика Северная Осетия — Алания	49,2
2	Краснодарский край	75,3	77	Республика Тыва	46,3
3	Липецкая область	75,0	78	Владимировская область	45,0
4	Ярославская область	74,8	79	Новгородская область	43,4
5	Тамбовская область	74,6	80	Чукотский автономный округ	37,3
6	Ивановская область	74,5	81	г. Севастополь	27,6
7	Приморский край	74,2	82	Карачаево-Черкесская Республика	26,1
8	Волгоградская область	74,1	83	Чеченская Республика	22,7
9	Кемеровская область	73,3	84	Республика Дагестан	21,5
10	Республика Татарстан	72,8	85	Республика Ингушетия	9,2

Примечание: выделен регионы, в которых органы исполнительной власти по труду по результатам оценки их деятельности за 9 месяцев 2021 году также попали в десятку лучших (худших)

Основной причиной получения низких баллов явилось непроведение в 2020 году государственной экспертизы условий труда (г. Севастополь, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика) и непроведение мониторинга условий и охраны труда (республики Дагестан и Ингушетия).

Тесноту связи между оценками деятельности органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации по различным направлениям деятельности можно оценить как слабая (коэффициент парной корреляции между оценками по разным блокам менее 0,5), что свидетельствует об их независимости, а соответственно обоснованности использования для оценки.

Так как часть показателей не использовалась при оценке деятельности органов исполнительной власти по труду за 2020 год, было принято решение провести дополнительную апробацию методики на данных за 9 месяцев 2021 года. В связи с тем, что промежуточный мониторинг по ряду показателей в регионах не предусмотрен, оценка деятельности органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации не включала оценку хода выполнения программных мероприятий (подблок 1.2 блока 1) и по блоку 2 «Координация проведения обучения по охране труда», оценка проводилась только по двум показателям (количество семинаров для работодателей на 1000 хозяйствующих субъектов и количество семинаров для обучающих организаций). В апробации приняли участие 74 региона.

Главным отличием результатов оценки деятельности органов исполнительной за 9 месяцев 2021 года от результатов оценки деятельности на 2020 год существенное снижение итоговых баллов практически по всем субъектам Российской Федерации (рис. 3). Более 50 баллов получили только 26 из 74 регионов (35,1%).

Рисунок 2 – Распределение количества субъектов Российской Федерации по количеству набранных баллов в рейтинге органов исполнительной власти по труду по осуществлению государственного управления охраной труда на региональном уровне за 9 месяцев 2021 года

Только три региона получили оценку, превышающую 70 баллов, в то время как в рейтинге за 2020 год таких регионов было 19. Если в десятку регионов с наиболее низкими баллами в 2020 году попарили 4 региона количеством набранных баллов более 40, то в рейтинге за 9 месяцев 2021 года ни один регион не набрал более 30 (табл. 2).

Таблица 2. Фрагмент рейтинга органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного управления охраной труда по итогам 9 месяцев 2021 года

Место	Субъект Российской Федерации	Балл	Место	Субъект Российской Федерации	Балл
1	Краснодарский край	82,7	65	Новосибирская область	28,8
2	Республика Карелия	76,2	66	Мурманская область	28,6

3	Омская область	75,7	67	Еврейская автономная область	28,5
4	Волгоградская область	69,1	68	Кировская область	27,6
5	Ямало-Ненецкий автономный округ	68,3	69	Московская область	27,5
6	Липецкая область	67,1	70	Республика Коми	27,3
7	Ленинградская область	65,5	71	Архангельская область	24,7
8	Тамбовская область	64,3	72	Республика Дагестан	20,9
9	Кемеровская область	63,6	73	Чукотский автономный округ	20,1
10	Ставропольский край	63,4	74	Республика Тыва	5,3

Примечание: выделен регионы, в которых органы исполнительной власти по труду по результатам оценки их деятельности за 2020 году также попали в десятку лучших (худших)

Основной причиной столь низких итоговых баллов являются низкие баллы по блоку 2 «Координация проведения обучения по охране труда» (коэффициент корреляции между итоговыми баллами и баллами по этому блоку 0,79). По данным органов исполнительной власти по труду за 9 месяцев 2021 семинары по вопросам проведения обучения по охране труда не проводились ни для работодателей, ни для обучающих организаций в 9 из 73 регионов, предоставивших информацию по этому вопросу, в 21 регионе – не проводились для обучающих организаций. А так как балл по этому блоку оценивался только по этим показателям, итоговый балл по блоку для этих регионов оказался столь низким, что существенно повлияло на итоговые баллы. При учете всех показателей оценка как по блоку 2, так и итоговая должна повыситься.

Анализ результатов оценки деятельности органов исполнительной власти по труду позволил дать обобщенную характеристику региона с высокими баллами – это хорошее социально-экономическое положение; структура занятости либо с повышенным коэффициентом специализации в промышленности, либо без выраженной специфики структуры занятости; уровень производственных рисков (показатели производственного травматизма, профессиональной заболеваемости) в основном средний.

Характерными чертами региона с низкими баллами в рейтинге по оценке деятельности органов исполнительной власти по труду по осуществлению государственного управления охраной труда являются сложное социальноэкономическое положение; в структуре занятости промышленность представлена слабо; уровни производственных рисков сравнительно низкие.

Заключение

Предложенная методика позволит проводить как комплексную оценку деятельности региональных органов исполнительной власти по труду по осуществлению государственного управления охраной труда в субъектах Российской Федерации, так и оценку их деятельности по отдельным направлениям. А построенный на основе ее рейтинг будет являться индикатором для принятия решений по совершенствованию системы государственного управления охраной труда на региональном уровне.