Официальная российская концепция местного самоуправления и содержание Европейской хартии местного самоуправления 1985 года

В статье рассматривается проблема соотношения концепции местного самоуправления, отраженной в нормах российского права, и положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Автор обращает внимание на несоответствие подходов к определению местного самоуправления в Хартии и законодательстве Российской Федерации, на необходимость учета не только «буквы*, но и «духа* международно-правовых актов при их включении в правовую систему государства.

При политико-правовой характеристике какого-либо государства, в том числе России, вряд ли можно обойтись без описания дей ствующей в нем системы публичной власти. Система публичной власти нашей страны в последние два десятилетия подверглась суще

ственным трансформациям, и говорить об окончательном ее формировании преждевременно. Тем не менее некоторые ее параметры достаточно четко определены Конституцией, например наличие института местного самоуправления, предназначенного для осуществления публичной власти в рамках низовых территориальных уровней государственной организации. Согласно ст. 3 основного закона многонациональный народ страны как носитель суверенитета и единственный источник власти осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ст. 12 провозглашает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах полномочий. В этой же статье содержится важное правило о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Указанные положения весьма важны, поскольку составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

В Конституцию включена специальная глава о местном самоуправлении, что подчер кивает его значение. Ст. 130 предусмотрено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления [2]. Концептуальные конституционные положения детализируются в законодательстве о местном самоуправлении, которое также проникнуто идеей самостоятельности местного населения в решении публичных дел, называемых «вопросами местного значения», и отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти.

В содержании конституционных и законодательных норм просматриваются контуры некой идеи местного самоуправления, которая в силу правового оформления может рассматриваться как его официальная концепция. Оценка указанной концепции была бы целесообразной прежде всего в ракурсе национальных условий и практики ее воплощения в российской системе публичной власти. Она полезна и в сравнительно-правовом ключе, если учесть стремление России к интеграции с европейскими государствами.

Россия, как и другие страны с богатой историей, имеет значительный опыт управления государственными делами «на местах». Вместе с тем вряд ли можно утверждать, что этот опыт эволюционно проявился в формировании современной системы местного самоуправления. Известно, что при проведении конституционных реформ наше государство во многом ориентировалось на зарубежные модели организации системы публичной власти. При этом в национальную правовую систему были введены и международно-правовые акты, в числе которых Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Государства, подписавшие данный документ, провозгласили, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти [1].

Стремление к демократической организации государства и присоединение к важнейшим международным соглашениям в данной области, безусловно, заслуживает одобрения. Однако важен не только факт формальной ратификации Европейской хартии местного самоуправления Российской Федерацией, но и реальное воплощение заложенной в ней концепции организации муниципальной власти в национальной практике. К сожалению, здесь мы можем наблюдать несовпадение «общеевропейского» и российского подходов к определению местного самоуправления. В Российской Федерации оно конституционно признано, по сути, негосударственным институтом. Это форма самоорганизации местного населения для решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований. Российской Конституцией к органам государственной власти отнесены только органы Российской Федерации и ее субъектов. Органы же местного самоуправления не признаются субъектами, осуществляющими государственную власть, и отделяются от системы органов государственной власти. Согласно ст. 132 основного закона их прерогатива — вопросы местного значения, решение которых в соответствии со ст. 130 обеспечивает местное самоуправление.

Российское законодательство предполагает, что базовым субъектом самоуправления является население, а не с создаваемые им органы. Согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] «местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосред- ственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Этот подход основан на конституционных положениях, в частности ст. 130 основного закона, предусматривающей, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, посредством выборных и других органов местного самоуправления.

Таким образом, создание органов местного самоуправления является лишь одной из форм решения населением вопросов местного значения и реализации его прав в данной области. Подобная идея местного самоуправления не вполне совпадает с содержанием некоторых положений Европейской хартии местного самоуправления, по крайней мере в ее официальном русском переводе [2]. Здесь под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. По Хартии, «это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом» [1]. Как видим, Хартия связывает местное самоуправление прежде всего с местными органами власти, а также допускает, прямо не предписывая, использование форм непосредственного народовластия на муниципальном уровне. Кроме того, местное самоуправление определено, по сути, как власть указанных органов (а не местного населения). Согласно п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимаются the right and the ability (в англоязычном варианте), т. е. «право и способность» органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел... Исходя из того, что «право и способность» и есть «власть» [4, с. 77], можно говорить о признании местного самоуправления властью органов местного самоуправления регламентировать публичные дела и управлять ими в установленных пределах.

В конституционном законодательстве России отражен иной подход, не позволяю щий отождествлять местное самоуправление и власть, принадлежащую муниципальным органам. Он, на наш взгляд, больше соответствует смыслу понятия «местное самоуправление». Ведь собственно «самоуправляются» не органы (они управляют), а жители определенной территории, в том числе посредством этих органов. Между тем дефиниция местного самоуправления, содержащаяся в Хартии, формально действует в России, несмотря на ее несовпадение с отраженной в Конституции и законодательстве и выраженной в соответствующем законодательном определении концепцией местного самоуправления.

Конечно, нужно учесть специфику легальных дефиниций: они, как правило, не содержат непосредственных регулятивных предписаний [5]. Указанное несовпадение вряд ли повлечет за собой прямые юридические последствия, в частности изменение или отмену соответствующих положений российских законов, особенно учитывая их соответствие конституционной идее местного самоуправления. Следует отметить и то, что нормы российского законодательства о местном самоуправлении формально вполне адекватны остальным положениям Хартии, содержащим более или менее конкретные предписания, и так или иначе отражают их. Здесь в большей степени можно говорить о различиях в «духе» нормативных правовых актов, нежели в их «букве». Тем не менее едва ли это можно отнести к положительным характеристикам отечественной правовой основы местного самоуправления.

Пример Хартии показывает, что далеко не все международно-правовые концепции могут с одинаковой легкостью быть перенесены на национальную почву и «дать в ней свои корни», особенно в государствах с развивающейся демократией. Это не обязательно может проявляться в прямом «отторжении международно-правовой ткани тканью внутригосударственной»: в большинстве стран наблюдаются стремление к общим правовым принципам и стандартам и попытки воплотить их в законодательстве. Скорее возможна ситуация, при которой отдельные положения международно-правовых актов при формальном наличии не будут в должной степени восприниматься как органичное звено национальных правовых систем. Заметим, в отличие от конца 1990-х гг., когда Европейская хартия местного самоуправления достаточно часто упоминалась при обсуждении проблем правового регулирования местного самоуправления, сегодня о ней немного «подзабыли». Полагаем, одной из причин является обозначенное выше различие в концепциях мест- ного самоуправления. Следует признать, что на определенном этапе формирования современного российского законодательства о местном самоуправлении Хартия сыграла достаточно важную роль.

Учитывая, что назначение и потенциал подобных международно-правовых актов не ограничены применением лишь на отдельных этапах решения внутригосударственных задач, для полноценной имплементации их положений в национальном законодательстве необходимо уделять особое внимание не только содержанию их отдельных норм, но и «духу», концепции в целом.