Официальные и неофициальные функции правительства в современных политических системах

Наиболее распространенное определение понятия «правительство» — «высший коллегиальный орган исполнительной власти независимо от того, какая роль принадлежит главе государства» [9].

Существуют и другие дефиниции данного термина, которые предлагаются юристами, политологами и представителями других наук. Так, по мнению сторонников функционального подхода, правительство — это высший орган исполнительной власти, который реализует государственную политику в различных сферах жизни общества — социальной, экономической, культурной и так далее. Такая трактовка встречается, например, в монографии «Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития» [3]. С точки зрения приверженцев институционального подхода, предмет настоя- щей статьи является формально-организационная структура, которая представляет собой систему государственных институтов, наделенных властными полномочиями согласно действующему законодательству [13].

Адепты политико-правового подхода рассматривают правительство через призму правовых норм, которые определяют порядок его формирования, полномочия и взаимодействие с другими ветвями власти. Именно так полагал выдающийся немецкий юрист и философ, основоположник нормативистской школы права Ханс Кельзен. Дэвид Истон, американский политолог, который разработал системный подход к исследованию развития политических систем, рассматривал правительство как их элемент, взаимодействующий с двумя другими ветвями власти, а также с гражданским обществом [4]. И, наконец, с точки зрения сторон- ников социокультурного подхода, правительство рассматривается как институт, эволюционирующий под влиянием исторических традиций, культурных ценностей и общественных особенностей конкретного социума. Такая концепция рассматривается, например, в монографии В. Е. Чиркина «Глава государства: сравнительно-правовое исследование» [12].

Хотя в современных государствах институт правительства является ключевым элементом их систем управления, исторически он возник относительно недавно. Даже в самых могущественных державах древности, например, Египте, Римской и Монгольской империях, Хазарском каганате и Золотой Орде, разделения властей не существовало. Государством управлял монарх, которому помогали советники, являвшиеся, по сути, законосовещательным органом, как римский сенат, чьи постановления вступали в силу только по инициативе императора.

Переломным моментом явилась Славная революция 1688 года — государственный переворот, в результате которого был лишен власти не только король Яков II, но и институт абсолютизма в целом. В стране установилась конституционная монархия, а власть перешла к парламенту.

Одновременно происходило формирование института правительства, прообразом которого был Королевский совет. В XII—XIII вв. он состоял из людей, близких к монарху, которые помогали ему в сборе налогов и осуществлении иных функций. Позже, в XV—XVI столетиях, данная роль закрепилась за Тайным советом, главным исполнительным органом, который состоял из высших сановников, лично преданных августейшей особе. Они консультировали своего суверена по вопросам государственной безопасности, внешней политики и в финансовой сфере. После упомянутого выше бескровного государственного переворота Тайный совет стал заседать в отдельном кабинете, что сподвигло появление Кабинета министров, истинного правительства, а первым премьер-министром в истории стал Роберт Уолпол.

В Древней Руси и в период феодальной раздробленности исполнительная власть осуществлялась князем и его ближайшим окружением. Отсутствовали функции правительства и у Боярской думы. Она появилась в XIV веке и включала представителей четырех чинов — бояр, окольничих, думных дворян и дьяков. Несмотря на то, что «Судебник» Ивана IV закрепил за ней законодательные функции, фактически она была лишь законосовещательным органом и ни парламентом, ни правительством считаться не могла. Прообразом правительства представляется система Приказов (Посольского, Разрядного, Поместного и т. д.), которые затем эволюционировали в коллегии, а в дальнейшем — в министерства.

А вот первое настоящее правительство в европейском понимании этого термина в нашей стране появилось вскоре после подписания Николаем II Манифеста 17 октября 1905 года. Такой точки зрения придерживаются многие известные историки, например, В. А. Демин [1], Н. П. Ерошкин [2], С. В. Куликов [5], М. Ф. Флоринский [11] и другие.

В результате реформы 19 октября 1905 года, инициатором которой выступил С. Ю. Витте, Совет Министров был преобразован в постоянно действующий высший орган исполнительной власти, а Сергей Юльевич стал его главой, заняв должность Председателя Совета министров.

В современном мире правительство является важнейшим элементом системы разделения властей. Возглавляемая им исполнительная власть обеспечивает соблюдение законов, осуществляет управление государством и функционирование общественного механизма. В Соединенных Штатах, классической президентской республике, деятельность правительства регулируется Конституцией 1787 года и Законом об административной процедуре (Administrative Procedure Act, APA) 1946 года [14]. Согласно этим нормативным актам Президент избирается населением через коллегию выборщиков, назначает 15 глав исполнительных департаментов (секретарей), вицепрезидента и других высокопоставленных лиц, которые образуют кабинет.

В Великобритании, парламентской монархии, деятельность правительства регулируется большим количеством статутов, судебных прецедентов и конституционных соглашений. Главным источником права в данной сфере является Кодекс министра (Ministerial Code) — регламент, определяющий правила поведения высших должностных лиц. Он базируется на семи принципах публичной жизни — честности, целостности, объективности, подотчетности, открытости, прямоте и лидерстве [16].

Во Франции, полупрезидентской республике, деятельность Совета министров осуществляется на основе Конституции Пятой республики от 4 октября 1958 года. Деятельность правительства регламентируется разделом III, а статья 20 провозглашает, что Правительство определяет и проводит политику Нации, в его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы, и, кроме того, оно несет ответственность перед Парламентом [7].

Поскольку Россия, как и Франция, юридически является смешанной республикой, основы деятельности ее высшего федерального органа исполнительной власти аналогичны. Ведущим нормативным актом правовой системы нашей страны является Конституция; в главе 6 Основного закона заложен фундамент функционирования института власти, являющегося предметом нашей статьи. Там же, в статье 114, говорится и об основных функциях главного органа исполнительной власти в России. Еще один важный документ, где установлены полномочия Правительства, — ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Проанализировав вышеуказанные нормативно-правовые акты, мы можем выделить следующие важнейшие цели и задачи Правительства:

• —    проведение единой финансовой, денежной и кредитной политики;

• —    управление федеральной собственностью;

• —    обеспечение обороны и государственной безопасности;

• —    реализация социальной политики (в области науки, культуры, здравоохранения, поддержки семьи и т. д.);

— обеспечение соблюдения законов (в области уголовного, гражданского, семейного и других отраслей права).

Вышеперечисленные функции можно отнести к официальным — они прямо прописаны в нормах права, за их неисполнение члены Правительства могут понести юридическую ответственность.

Тем не менее некоторые исследователи выделяют и неофициальные функции правительства как института власти [6, 15]. Они не прописаны в законе, но возникают в силу различных причин: политической необходимости, обычаев и традиций, взаимодействия общества и элит.

Первая и наиболее известная из таковых — это функция политического «амортизатора» или «громоотвода». В момент экономического спада или непопулярных в обществе реформ правительство принимает на себя основной удар общественного мнения, отводя народный гнев от главы государства. Марк Твен прекрасно проиллюстрировал подобную ситуацию в своем романе «Приключения Гекльберри Финна». Отец главного героя, горький пьяница, недовольный деятельностью суда, поведением соседей, а также тем, что вольный негр имеет право голосовать и его нельзя продать в рабство, начинает во всем обвинять вовсе не президента Джона Тайлера и не губернатора штата, а правительство: «А еще называется правительство! Ну на что это похоже, полюбуйтесь только!.. А еще называется правительство! Человек у такого правительства своих прав добиться не может. Да что в самом деле! Иной раз думаешь: вот возьму и уеду из этой страны навсегда… Да, замечательное у нас правительство, просто замечательное! … А еще называется правительство, и выдает себя за правительство, а целые полгода с места не может сдвинуться, чтоб забрать этого жулика, этого бродягу, вольного негра в белой рубашке и…» [10]. Во многих странах (в России, в Украине, в США и т. д.) глава государства имеет право роспуска правительства в рамках различных конституционных процедур.

Вторую неофициальную функцию можно сформулировать как «элитный арбитраж и распределение ресурсов». Ей посвящены работы таких известных социологов, экономистов и политологов, как Ш. Эйзенштадт, Д. Ад-жемоглу, Б. Вайнгаст и т. д. [8]. Суть их теорий в том, что правительство и другие «элиты» выступают в роли арбитров, которые решают, какие отрасли экономики (или корпорации) получат поддержку со стороны государства. При этом они руководствуются не только соображениями патриотизма, порой ими движет личная выгода. В качестве яркого примера можно привести политику президента Южной Кореи Пак Чон Хи, который осуществлял свои полномочия в период с 1962 по 1979 год, и его кабинета министров. Итогом ее стало создание системы «чеболей» — могущественных транснацио- нальных корпораций, таких как Samsung, LG и Hyundai. С одной стороны, это привело к превращению Южной Кореи из аграрной страны в одного из «азиатских тигров», с другой — к монополизации рынка, коррупционным скандалам и социальному расслоению.

И третья неофициальная функция, которую следует отметить, — «ручное управление» и преодоление бюрократии. Если стандартные демократические процедуры (совещания, обсуждения, голосования) не позволяют достичь поставленной цели, то высшие руководители проявляют политическую волю и отдают прямые поручения. Это может принести пользу при чрезвычайных ситуациях. Так, в США во время крупных катастроф (ураган «Катрина», теракт 11 сентября) президент создает временные оперативные штабы, которые подчиняются лично ему, чтобы жизненно важные решения принимались за минуты, а не в течение недель. О несомненной пользе этой функции писали еще Макс Вебер («Хозяйство и общество») и Карл Шмитт («Политическая теология»). Однако есть и отрицательные последствия данного подхода, особенно в случае злоупотребления им: во-первых, должностные лица на местах перестают думать и проявлять инициативу, ожидая указаний сверху; во-вторых, возникают коррупционные риски.

Как мы можем убедиться, не только официальные, но и неофициальные функции правительства играют большую роль в жизни государства. В связи с этим возникает вопрос:

существует ли возможность и необходимость их «внедрения» в законодательство?

Безусловно, теоретически осуществимо внесение изменений в ФКЗ от 06.11.2020 «О Правительстве Российской Федерации»: например, определить критерии «кризисного режима», расширить полномочия по оперативному перераспределению бюджетных средств, обязать министров отчитываться перед палатами Федерального собрания о принятых мерах и т. д.

Эти меры, с одной стороны, снизят коррупционные риски и повысят доверие к институтам власти. Кроме того, вырастет уровень общественного контроля над институтами власти и повысится ее легитимность. Но, с другой стороны, это может привести к утрате гибкости управления в кризисных ситуациях. В случае возникновения нештатной чрезвычайной ситуации, не предусмотренной в законе, правительство не сможет соответствующим образом отреагировать, ибо это будет выходить за рамки его полномочий. Кроме того, законы, формализующие «теневые» функции институтов власти, будут работать только в условиях развитой демократии и гражданского общества. Поэтому вопрос о внедрении в законодательство неформальных функций правительства не имеет однозначного ответа. И вряд ли он будет, даже после комплексных политологических, исторических и других исследований. Однако любое законодательство должно развиваться вместе с обществом и постоянно совершенствоваться.